关于加快储备土地整治创新的思考

卢祖明+卢苇

摘 要：统筹城乡改革为储备整治土地带来了新发展动力，随着市场经济的快速发展，对储备整治土地的方法进行创新有助于促进地区经济发展。本文讲述了我国土地储备制度的发展和演变，提出了整治储备土地中存在的问题，并针对问题给出了相应建议。

关键词：储备土地；整治；创新

1引言

储备土地是指政府通过法律程序对土地进行的收购、收回、征收、置换等方式取得土地使用权，将分散或规划用地集中起来，用于房屋拆迁、土地整治等社会用地行为，并以年度土地使用计划为依据，将储备土地按计划、有目的的投入市场进行开发建设。储备土地是各级政府对市场进行宏观调控的重要方法，通过对储备土地有计划的干预调整土地供求，抑制地价过快上涨，提高土地利用率，为社会福利和基础设施建设提供便利，有利于提高地区经济发展的效率和质量。

2我国土地储备制度的演变

土地储备制度的发展分三个阶段。第一阶段是先进行土地拍卖、后进行基础建设的制度模式，第二阶段是先进行基础建设后在投向市场的制度模式，第三阶段是建立现代企业的土地储备模式。我国正处于第一阶段向第二阶段的转变过程中，在此期间应正确认识各阶段的特点以便与各地区的实际发展情况相结合。下面就各阶段土地储备模式进行简单介绍。

2.1生地拍卖阶段。生地拍卖阶段是由政府进行土地的拍卖转让，开发商按照相关规定缴纳出让金，由政府将出纳金进行分配和使用，其中一部分用于原土地的搬迁和补偿，一部分用于基础设施的开发建设，建成后交由开发商使用。生地拍卖阶段政府需要投入的资金较少，因此储备风险很低甚至基本不存在，而且土地受到多方面限制，有利于促进市场稳定和基础设施的开发建设。

2.2熟地拍卖阶段。在此阶段政府将对土地直接进行买断，之后进行基础设施建设和拆迁安置补偿，将基础设施健全的熟地拍卖与开发商。其中对基础设施和拆迁的安置可由政府安排，也可由开发商出资建设，但都需要较大的资金投入量，一旦拍卖不成功，将会浪费前期的大量投资，增大了土地储备的风险。因此，若要保障前期投资不被浪费，降低土地储备的风险，需对当前市场状况和投资环境具有一定程度的了解，估算开发商能接受的利润范围，避免土地和资金的双重浪费。

2.3市场化的现代企业制度阶段。促进土地储备企业的建立，发展土地储备商业化、市场化，是土地储备制度成熟的标志。建立土地储备现代企业制度有利于资金筹集渠道的多元化发展，有利于风险的转移和规避。土地储备的原产权人取得补偿后，须将土地的使用权交由政府，由政府进行拍卖，拍卖收益扣除原产权人的补偿后，剩余部分即为投资人的前期投资收益。随着企业的继续发展，当土地储备企业上市之后，又能进一步扩大企业融资渠道，分散土地储备风险，风险将由所有的股票持有人共同承担，收益共享。

3储备土地整治运行中存在问题

3.1地方政府对土地储备融资功能的依赖，将影响土地供应效率的提高。土地储备的功能众多，其中土地储备的有效供应和保障是其众多功能中最重要的一部分。由于各级政府资金短缺，因此在城镇化过程中如何筹集资金成为了政府的首要任务。土地储备属于建设用地的稀缺资源，政府具有得天独厚的优势，因此使用土地储备进行融资成为政府的常用手段，随着用地规模的扩张，储备土地的融资规模也不断扩大，全国有三分之二的省份储备土地融资资金占储备总资金比例超过40%，各级政府对储备土地融资功能的过度依赖会导致土地因融资条件的限制无法正常使用，严重影响了储备土地正常作用的发挥，从而间接影响着政府对市场的调控能力，最终导致城市化进程受阻。

3.2新增建设用地比例过大，储备土地结构比例失衡。从国外土地储备经验和我国土地储备制度建立的目的来看，储备土地应以存量建设用地为主，但从我国现有的土地储备来看，新增建设用地比例在50%以上，有的甚至到达80%，并且这一比例还在不断上升，造成这一现象的主要原因是各级政府依靠储备土地进行融资，其次，因为成本低、收益高，政府多通过农用地转用、土地征收等方式进行新增建设用地使用，进一步导致了储备土地结构的失衡。

3.3现有土地储备模式中，土地产权主体谈判地位无法完全与政府对等，收益分配难以实现公平有效。土地储备机构可以通过强制执行建议权等手段增强谈判地位，农民集体相比较而言谈判地位弱，与政府谈判无法对等，因此常常只能保证补偿到成本。

4城乡统筹下储备土地整治创新路径

4.1科学优化土地储备结构，把握城镇化推进过程中土地储备的工作方向。土地储备的发展方向是推进地区城镇化发展、提高土地的利用效率、促进基础设施建设，进一步优化土地治理结构，降低新增建设用地的批准和建设，将发展储备土地的重心转移到存量建设用地上来，根据我国现阶段的情况来看，东部地区已初具规模，对中西部地区储备土地的整治工作做了良好示范。

4.2建立符合市场经济规律的城乡收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益。现阶段我国征地的补偿方法仍然不够科学合理，依旧沿用老旧的产值倍数法，虽然最近以来有所更新但仍然没有改变双方的谈判地位，农民集体依然处于弱势地位，增值收益无法得到保障。现阶段建议我国采用第三方中介介入，对农民和政府的投入进行评估，并依据评估的出资结果按比例决定利润分成，并依次比例作为增值收益分配的准则。

4.3强化土地储备机构行业自律，为土地储备制度发展提供有效的组织保障。虽然目前我国储备机构数量多，但在管理体系上存在较大的问题。地区储备机构间相对独立，缺乏必要的沟通和合作，且在全国范围内没有形成自上而下的组织体系，不利于统一的规范和管理，导致储备土地结构出现问题，无法形成高效的管理。因此，建议在全国设立统一的管理机构，成立正式的组织对土地储备机构进行业务指导和规章制度的建立，以解决统一管理的问题，为储备土地的健康科学发展奠定良好的制度基础。

5结语

现阶段我国关于储备土地增值收益的问题仍然沿用《土地管理法》中的规定，不利于农民集体和政府谈判地位的对等，新时期储备土地的目标和发展方向应该以城镇化为中心，科学优化土地储备结构，完善城乡收益分配体系，强化机构行业自律，并对土地储备机构进行合理指导和统一管理，为地区经济的进一步发展奠定良好的基础。

参考文献：

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