共生式发展:一种新的国家和社会关系——以N区社会服务项目化运作为例

□王清

共生式发展:一种新的国家和社会关系
——以N区社会服务项目化运作为例

□王清

国家和社会关系的理论认为，社会组织依附于国家获得发展。改革开放之后，虽然国家不断释放社会发展的空间，但是，国家对社会组织仍然采取分类管理的策略，使得社会组织难以获得真正的发展空间。尽管国家大力鼓励公益性社会组织的发展，但是，社会组织管理体制使得这类社会组织只能依附于政府才能获得发展。依附式发展的理论注意到了国家对待社会组织的整体战略，但是忽视了科层制的层级性。本文通过考察作为国家代理人的基层政府，发现在项目制和科层制的夹缝之中，基层政府为了推进项目制，同时完成科层制的任务，依赖社会组织的数量增长，依靠一般性社会组织衔接国家与社区来化解社会矛盾，同时依靠平台型社会组织衔接国家与社会。基层政府与社会组织形成共生式发展，展现了一种新的国家和社会关系的形式。

社会组织;政府购买服务;依附式发展;共生式发展

一、研究问题的提出

中国的国家和社会关系的理论至少经过了三个发展阶段。第一阶段，市民社会。市民社会形成于西方及东欧国家，20世纪80年代，学者们将它翻译进入中国，①邓正来:《国家与社会》，北京大学出版社2008年版，第21页。并用它来解释改革开放之后，全能主义向后全能主义演进过程中，国家的退缩和社会的成长。

第二阶段，法团主义和多元主义。法团主义考虑的是社会组织的结构化存在，多元主义考虑的是社会的异质性的存在。其中，由于法团主义更加切合中国的特点，基于这个视角的研究成果更多。但是，无论是市民社会、多元主义，还是法团主义，这些基本理论都是西方社会的舶来品，西方的国家与社会关系的理论范式暗含了自由主义的价值追求①强世功:《我们究竟贡献了什么?——法律社会学研究的初步反思(自序)》，参见强世功:《法制与治理——国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版。，并不适应于中国。一是政治实践上的差异。市民社会和法团主义来自于欧洲和美国，他们的国家政权建设使得国家之外有一个强大的社会，社会能够发挥对国家的监督作用，甚至出现弱国家，从而不得不依托法团来进行国家和社会的衔接，整合过度竞争而带来的社会分裂，扩大国家对社会的影响力。但是，中国的政治实践与之刚好相反，中国的国家政权建设使得国家强大，社会弱小。二是政治价值上的差异。市民社会显然具有明显的自由主义的价值色彩和抱负，法团主义是对多元主义存在问题的一种纠正、发展和调适，它源于多元主义，仍然展现了自由主义的价值色彩。这种政治价值与中国的价值诉求背道而驰。正因为以上两个方面，使得越来越多的中国学者开始放弃西方关于国家和社会关系的已有框架，转而从中观层面，贴近中国社会组织的实践发展，提出中国的学术概念。

第三阶段:国家和社会互动。在上述背景下，越来越多的研究者试图超越法团主义和多元主义，在微观或者中观的层面上来反思政府和社会的关系。学者们认为“传统的国家—社会二分法已经让位于对国家与社会之间关系更细致、更复杂的概念化。”②杰弗里·塞勒斯:《超越韦伯式国家的国家—社会关系》，《国际社会科学杂志》，2014年第3期。国家和社会关系的理论要从两分法走向互动关系的研究，通过更多的经验研究，来展现国家和社会之间的关系到底是什么。③郁建兴、关爽:《从社会管控到社会治理——当代中国国家与社会关系的新进展》，《探索与争鸣》，2014年第2期。已有从国家和社会互动的角度对社会组织进行研究的文献，大体包括两种类型。一类学者认为中国形成并一直维持着“强国家、弱社会”的格局，中国的社会组织发展缓慢，呈现对国家的依附式发展、④康晓光:《依附式发展的第三部门》，社会科学文献出版社2011年版。嵌入式发展、⑤朱健刚、陈安娜:《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系:对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》，2013年第1期。形成社会组织发展的内卷化⑥吴月:《吸纳与控制:政府购买社会服务背后的逻辑》，《学术界》，2015年第6期。。社会组织通过嵌入国家之中——包括社会组织承担国家交办的行政任务、社会组织的创办人在国家体制内部寻找支持者等方式——从而获得国家的支持，寻求一定的发展空间。⑦张紧跟、庄文嘉:《非正式政治:一个草根NGO的行动策——以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》，《社会学研究》，2008年第2期。这些研究将社会组织看成能动的行动者，研究社会组织生存和发展的过程，形成了丰富的理论成果。但是，这类研究把国家看成一个整体，没有注意国家的层级差异性，较少关注作为制度背景的国家的历时性变迁及其对社会组织的影响。

另外一类文献从国家的角度，分析国家对社会组织的双重管理体制、分类控制的策略造成社会组织的弱小。一些学者在分析中国的国家和社会组织的关系时，认为在双重管理和分类控制的体制之下，国家对于社会组织的管理处于矛盾的态度，一方面，国家大力促进社会组织的社会服务职能，另一方面，国家限制社会组织的政策倡导和政治参与的功能，由此导致国家对社会组织的分类控制。⑧刘鹏:《从分类控制走向嵌入型监管:地方政府社会组织管理政策创新》，《中国人民大学学报》，2011年第5期。这类研究主要是从制度的角度，分析国家对社会组织的管理制度及其变化，由此分析其给社会组织带来的影响。但是，国家不仅是制度背景，而且也是一个能动的行动者。国家的形象不仅具有横向上的覆盖性，还具有纵向上的差异性。作为行动者的国家的行为将深刻影响国家和社会的关系。

本项研究试图从国家代理人，即基层政府的角度，以社会服务项目化运作(项目制)为切入点，分析国家作为一个能动的行动者，它在项目制和科层制的双重约束下，作为国家代理人的基层政府依赖社会组织的变通行为，并分析这种行为对重构国家和社会关系的影响。

已有关于项目制的研究集中于分析项目制的过程及其意料之外的结果。在对项目制运行过程的研究中，已有研究更多地关注项目承接方的行为，而缺少对项目发包方的研究。造成这种现象的最主要原因是，在中央财政转移支付的项目中，项目发包方是中央政府，研究者较难获得中央政府的数据材料，更容易进入中间政府和基层政府进行访谈，获取后两者的一手数据。数据收集渠道限制了目前项目制对项目发包方的研究。

政府购买社工服务的项目化运作能够在一定程度上弥补以上的研究缺陷。这是因为，不同于一般的项目制，在政府购买社工服务中，项目的发包方是地方政府，承接方是社会组织。由于政府购买社工服务发生在各个层级的地方或基层政府，研究者比较容易获得地方政府的数据，这为观察和研究项目发包方提供了便利。另一方面，政府购买社工服务的项目制运作，发包方是国家的代理人(各级政府)，项目的承接方是社会组织，因此，政府购买社工服务的项目化运作能够有效反映国家与社会之间的关系。

本文将以沿海发达地区的N区政府购买社会服务作为个案，呈现政府购买社会服务的项目化运作过程中，项目发包方的基本特点，并从中总结出国家和社会关系的基本形态。本文所使用的案例材料来自于笔者对N区社工委、民政局、N区下辖镇街社工局负责人、A、B、C三个社工组织的访谈，其中一部分经验材料来自与N区政府购买社会服务有密切互动的研究者J。

二、N区社会服务项目化运作的基本情况

N区是沿海经济发达省份经济发达地级市的一个区，面积1073．82平方公里。近年来，随着城市开发和更新，N区财政实现节节攀升，甚至超过了内地一个省的GDP增长水平。2016年N区税收收入达279．42亿元，占全市国税收入的34．3%。①陈永杰、卢施羽、刘维:《广东南海社会工作发展报告(2017)》，社会科学文献出版社2017年版，第8页。

十八届三中全会之后，N区开始大规模购买社会服务，社会服务项目化运作的资金逐年攀升。2015年，区、镇街政府购买了200多个项目，项目总金额6000多万元。2016年，区、镇街购买社会服务项目的总金额增长了30．39%，购买项目288个。2017年N区购买社会服务项目增至441个，年度预算投入金额1．6亿元，实现了逐年翻升。②根据以下两份文件综合整理。N区政府:“‘益动全城，品质家·N区’社会服务洽谈会开幕”，内部文件，2016年;陈永杰、卢施羽、刘维:《广东南海社会工作发展报告(2017)》，社会科学文献出版社2017年版。

第一，从购买主体来看，区职能部门、镇、街政府参加了项目购买。一方面，横向上，多个职能部门参加项目购买。以2017年为例，按照项目总金额，③这项数据展现的是项目的总金额，如一个项目运行周期为3年，项目总金额是指3年的总金额，而不只是某一年的年度项目金额。各职能部门排序依次为:区民政局，购买43个项目，项目总金额5253．4万元;区禁毒办，购买1个项目，项目总金额1733．4万元;区社工委购买2个项目，项目总金额800万元。除此之外，区文体局、区卫计局、区慈善会、区总工会、团区委、区妇联、区司法局都参与了项目购买。④N区政府:“‘益动全城，品质家·N区’社会服务洽谈会开幕”，内部文件，2016年，第12页。另一方面，纵向上，区、镇街参加了项目购买，且镇街级政府购买力度较大。以2016年为例，N区一共购买了242个项目，项目总金额6322．98万元，其中区一级政府购买社会服务项目46个，项目总金额1782．91万元，区下辖的6镇1街道，共购买社会服务项目242个，项目总金额6322．98万元。

第二，从购买内容来看，围绕政府和职能部门中心工作的项目最多，其次是围绕社会服务的专项项目。以2017年为例，从项目总金额来看，最多的是围绕政府职能部门中心工作，购买110项，项目总金额9888．5万元;其次是围绕社会服务专业领域的项目，购买175项，共计8268．7万元;再次是围绕社会热点难点问题，购买53项，共计3919．4万元;接下来是围绕行业发展的项目52项，共计2117．4万元;然后是围绕常规性的项目36项，共计1563．1万元;最后是围绕部门工作难题15项，项目总金额991．3万元。⑤N区政府:“‘益动全城，品质家·N区’社会服务洽谈会开幕”，内部文件，2016年，第12页。

第三，社工委:N区社会服务项目化运作的推动者。N区重视购买社会服务项目与其所在的广东省重视社会建设，并筹建社工委分不开。2011年，广东省开始推行社会建设，颁布了《中共广东省委广东省人民政府关于加强社会建设的决定》1 +7的文件。在这样的背景下，广东省开始在全省推广建立社工委。社会建设涉及到多个职能部门，横向平级的职能部门之间无法互相牵制，政府碎片化导致互相推诿的现象。在这样的背景下，社工委的设立初衷是为了纠正社会建设中的政府碎片化，因此，社工委比一般的职能部门高半个级别，以保证它具有协调其他职能部门的权力。省委常委、省政法委书记兼任社工委主任，社工委的日常事务由社工委专职副主任担任。按照职责同构的原则，市、区、镇街三级也建立了相应的社工委。几年之后，由于省以上并无对应的部门，加之省社工委主任出事了，省社工委的部门出现了撤并，重新合并到政法委。省社工委的机构变动带来了省内各市、区、镇街社工委的一轮撤销潮。但是，有趣的是，N区的社工委非但没有撤销，反倒不断举行各类大型活动彰显自己的影响力。这与该区社工委常务副主任的策略离不开，他的策略之一就是不断扩大该区社会服务项目化运作，以此凸显区社工委的重要性。这一策略客观上造成了该区社会服务项目化的发展。

三、共生式发展:国家与社会组织的相互依赖

共生式发展是相对于依附式发展而言的一个学术概念。依附式发展是指在强国家、弱社会的背景下，中国的社会组织在人、财、物三个方面高度依附于行政组织。①康晓光:《依附式发展的第三部门》，社会科学文献出版社2011年版。社会组织通过嵌入国家，获得国家的资源支持得以发展，这个过程导致社会组织出现发展的内卷化②吴月:《吸纳与控制:政府购买社会服务背后的逻辑》，《学术界》，2015年第6期。和行政化③朱健刚、陈安娜:《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系:对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》，2013年第1期。，社会组织难以形成自主性，更难以形成独立的公共空间。依附式发展更为强调在强国家和弱社会的背景下，社会组织对国家的依附，但是，它忽略了国家的层级性和国家—社会关系的变动性，没有关注不同科层组织对待社会组织的策略的变迁。

共生式发展是对这一理论缺陷的修正，它是指在国家代理人和社会组织的互动过程中，不仅社会组织依赖国家代理人，而且国家代理人也依赖社会组织，从而形成相互合作、相互依赖的发展模式。共生式发展与依附式发展的区别至少包括如下几个方面。第一，从国家的形态来看，在依附式发展的理论框架中，国家是作为整体的国家，但是，在共生式发展中，国家不是作为整体的国家，它着眼于国家的层级性，关注作为国家代理人的基层政府的行为。第二，从相互关系来看，依附式发展是一种单向度依赖，即社会组织依赖于国家，国家具有自主性，其对社会组织的管理体制并不受制于社会组织的影响;但是，共生式发展则是一种双向度依赖，即不仅社会组织依赖于国家，要从国家获取发展所需的人、财、物，而且国家也高度依赖社会组织。这里的国家是指其在基层的代理人，即基层政府。基层政府高度依赖于社会组织来承接社会服务项目，依托社会组织衔接国家和社区，依托平台型社会组织衔接国家与社会组织。第三，从结果上来看，依附式发展导致了社会组织的内卷化、行政化和自主性的缺乏，带来了意想不到的异化结果;但是，共生式发展可能带来国家和社会组织的良性互动。

表:共生式发展和依附式发展的概念比较

由上可见，共生式发展不仅包括社会组织对国家的依赖，而且包括国家对社会组织的依赖，因此，共生式发展的理论分析理应包括这两个方面。但是，由于依附式发展已经详细阐述了社会组织在人、财和物三个方面对国家的依赖和依附，这一点在N区也得到了充分的体现。自2015年，N区开展社会服务项目化运作之后，N区至少新产生了数百家公益性社会组织，这些社会组织的立命之基和主要业务都是承接政府的项目，他们的生存直接与政府购买服务挂钩。社会组织从形式合法性和实质合法性上依赖政府的项目支持，充分体现了社会组织对国家的依附。从社会组织对国家的依附这个角度来说，经验观察与已有的依附式发展理论高度吻合，因此，本文不打算对这一部分进行论述，而是将重点转向已有理论没有阐述的部分，即国家对社会组织的依赖。

在N区，国家对社会组织的依赖是指，作为国家代理人的基层政府对社会组织的依赖，它发生于经济发达地区，这里的基层政府有财力，主管部门有意愿积极推动社会服务项目式运作，但是，本区社会组织的数量缺乏，社会组织服务生产能力匮乏，不足以满足政府的需求，由此带来基层政府的焦虑。基层政府通过一系列的方式推动其与社会组织的合作。

第一，基层政府依赖区内区外社会组织的大量进驻。N区通过项目制购买大量社会服务，需要大量社会组织。从2015年到2017年，区、镇街政府购买项目从200多个到288个，再到441个;年度项目金额从6000多万元增至1．6亿元，实现了逐年翻升。但是，分级管理与限制竞争的原则使得N区内的社会组织数量较少，而且服务能力有限。

“我们购买服务也要考虑有人来承接啊。我们就想了一些办法来吸引这些社会组织。那第一步就是要让他们知道我们要购买项目。”①N区民政局负责人W的访谈，访谈时间2017年6月14日。

在此背景下，N区、镇政府必须吸引区外的社会组织进驻该区，由此推动了该地一项政策，即社会服务洽谈会。社会服务洽谈会是区、镇政府集中发包项目，并在固定的时间举行洽谈会，让项目发包的各个职能部门和承接方见面、洽谈并达成合作意向的机制。每年的社会服务洽谈会在当年的3－6月举行，先在区里召开，然后在下辖的6个镇和1个街道各自举行。

区、镇两级社会服务洽谈会具有超大规模。基层政府想方设法邀请更多的社会组织、社会人士来参加洽谈会，形成超大的会议规模和广泛的社会影响。例如，2016年，N区区级社会服务洽谈会以“益动全城、品质家·N区”为主题展开，在当年度区政府的内部报告中，有一个亮点被多次提到，那就是参加的社会组织众多，“来自珠三角超过300家社会组织参加，18个政府部门、11个基金会设摊与社会组织洽谈，收到社会组织意向书366份”。②N区政府:“‘益动全城，品质家·N区’社会服务洽谈会开幕”，内部文件，2016年。同样，各个镇街也很重视社会服务洽谈会的规模，笔者曾参加过大沥镇2017年的社会服务洽谈会，当时参加的社会组织大约有20多家，很多是N区以外的社会组织，与此同时，大沥镇政府还邀请了香港、广州等地的学者、广东省内的多家媒体参加，并在当日佛山新闻网、信息时报、网易等处媒体进行报道和造势。基层政府依赖该区社会组织数量的扩大，以此能够承接政府发包的多项项目。

第二，基层政府依赖社会组织为老、弱、病、残和流动人口提供专业化服务，依赖社会组织链接国家与社区。任何一个政府都需要为老、弱、病、残提供兜底性的社会服务。但是，我国现有财税体系使得基层政府需要为社会弱势群体提供更大的支出责任。对于N区来说，财政不构成压力，但是，他们严重缺少政府工作人员。与此同时，作为一个经济发达的地区，N区有大量的外来务工人员，政府给他们提供的服务呈现碎片化，服务质量不够，政府也缺乏人手提供全覆盖的服务。但是，外来务工人员群体容易产生社会风险。与国家不同，社会组织天然具有渗入特殊社区的优势，一个一个的社会组织能够以项目的形式，灵活地为社区弱势群体提供专业服务，渗入到弱势群体聚居的社区和厂企，通过个案、小组、社区活动的方式，提供个性化和多元化的服务。从这个意义上来说，类似于针对外来务工人员疏解、老年人养老、儿童看护这类服务，基层政府非常依赖社会组织，尤其是社工组织，与社会组织建立大量长期的合作。政府依靠社会组织为弱势群体提供专业化服务，让社会组织发挥着衔接社区与国家关系的功能，减少社会冲突与社会风险。

基层政府与社会组织的合作不只是指基层政府购买社会组织的服务，为社会组织的专业服务注入资金，更为重要的是，基层政府赋予社会组织的符号、表彰和宣传。N区社会服务洽谈会的主要功能是宣传而不是洽谈。

“我们说它是洽谈会，但是，办到现在，我们也发现，谈的很少，主要是宣传。”③佛山市民政局负责人W的访谈，2017年6月14日上午。

这里所说的宣传，是指政府通过社会服务洽谈会，对社会组织进行认定和奖励。例如，2015年，在区级社会服务洽谈会上，区政府表彰奖励了7家获评3A及以上的社会组织，评选出15个示范性社区社会组织和优秀服务项目，表彰了38个社会组织优秀服务项目，评选了16位区优秀社工和社工之星，N区副书记为5A社会组织授牌、区民政局局长、书记、民政局副局长分别为获奖的社会组织和社工个人颁奖。受到表彰的社会组织不全是在本区注册的组织，而是有来自省和市的社会组织。①“‘益动全城，品质家·N区’社会服务洽谈会开幕”，N区政府内部资料，2016年。从这里可以看到政府对优秀的社会组织进行肯定，这给社会组织的发展释放了一种积极的信号，让更多的社会组织看到了基层政府对社会组织的支持。

“社会组织拿到了政府颁发的奖，这也可以提高它们在社会上的可信度，更有利于它们在社区开展活动，拉支持。”②佛山市大沥镇社工局负责人L的访谈，2017年6月14日上午。

基层政府依赖社会组织向特殊的弱势群体提供服务，向社会组织授权，让社会组织进入社区，服务特殊的群体。与此同时，基层政府表彰社会组织，政府的肯定是一种符号，它展现着政府向社会组织的肯定与授权，它有利于社会组织不仅承接政府的服务，而且可以发展更多的业务，这为社会组织的自主发展提供了广阔的空间。

第三，基层政府依赖平台型社会组织扩大社工队伍，凝聚社会组织，链接国家与社会组织的关系。N区有三个平台型社会组织，分别是N区社会工作协会(简称社协)、N区社会服务联会(简称社联)、N区社会工作学者与学生联会(简称社工学会)。2014年5月21日，N区社会服务联会由区社工委推动成立，按照职责同构和上下对口原则，N区下辖的一个街道和6个镇都设有社联。2014年7月9日，市社会工作协会由市民政局推动成立，按照政府上下对口原则，区、镇街成立相应的组织。N区社会工作协会由区民政局社工人才管理科推动成立。在镇、街的层面，社工委下属的社会工作委员会和民政局的下设机构社会工作局合署办公，例如访谈对象Y兼任D镇社会工作委员会办公室副主任和D镇社会工作局副局长。2015年11月23日，N区社会工作学者与学生联会由区民政局民间组织管理科推动成立，简称N区社工学会。

由上可见，区民政局社工科和民间组织管理科各推动成立了社工协会和社工学会，区社工委推动建立社联。三者分工略有不同，社工协会主要协助区民政局社工科组织社工考试的报名工作，发放社工证;社工学会主要衔接学生社工实习、联系高校，发挥衔接社工学者和学生的功能。社联则有更大的抱负，这种抱负来自于它的发起部门社工委。社联成立的新闻报道称“社工委是‘政府机构联盟’，社联是‘社会服务机构联盟’”，区社工委副主任说，“N区社联的成立，将散状的社会组织聚集起来，开启……N区社会服务2．0时代”。③《N区社会服务联会昨成立，5月21日为公益日》，《珠江时报》，2014年5月22日。一个区两类政府部门成立了三个平台型社会组织，这反映了横向政府部门间博弈。基层政府依托三个平台型社会组织，推进N区社会服务项目化运作。

一方面，基层政府依靠平台型社会组织扩充社工队伍，组织社工专业的学生实习，统筹社工培训和发证。社工协会一个重要的工作职责就是为培训社工人才提供服务，即组织培训社工，发放社工证。除此之外，2016年6月，为了扩大社工队伍，社工协会、社联和社工学会三家机构联合制定《N区社会工作专业实习枢纽平台管理委员会》，为周边地区高校社工专业学生来N区实习提供规章制度。N区政府也鼓励社会工作专业学生来N区社工机构实习，政府给这些学生每人每月600元的实习补助。

另一方面，基层政府依托平台型社会组织，将其它社会组织凝聚起来。政府部门赋权给三家平台型社会组织，冀望平台型社会组织能够凝聚其它社会组织。但是，由于机构领导人专业能力和执行能力的差异，政府部门给予的资源差异等因素，三个机构发挥的社会组织凝聚功能不一。比较而言，在三家机构之中，社联较好地发挥着社会组织的整合功能。在成立之前，N区社工委就向下辖的镇、街社工委发文，要求配合吸纳社联会员，并经区社工委批准，100家公益慈善和社会服务类社会组织成为N区社联会员。成立大会上，社联清晰地定位自己要发挥凝聚、引导、规范、整合社会组织的功能。区社工委委托社联承接每年的公益创投，社联依托公益创投，逐步凝聚新成立的社会组织。与此同时，区社工委每年都向社联投放常规经费，由社联协助其完成各类项目。例如，2017年，D镇的社会服务洽谈会，就是社联和镇社工委、社工局一起合办，在社会服务洽谈会的宣传条幅、背景板和画册上的承办者一栏，社联列于镇社工委、社工局之后。

由上可见，作为国家代理人的基层政府，在不断推进社会服务项目化运作的过程中，高度依赖社会组织数量的增长，依靠社会组织提供专业服务，依靠平台型社会组织凝聚国家和社会组织之间的关系，展现出国家代理人对社会组织的高度依赖。

四、共生式发展:一种新的国家和社会关系

已有的国家与社会的互动的研究至少包括两个方面的内容。一是国家和企业之间的互动，主要是作为国家代理人的地方政府和企业之间的互动。例如地方法团主义，地方发展型政府，认为国家干部和企业之间从依附性庇护主义变为共生性庇护主义。①Oi．Jean．The Role of the Local State in China’s Transitional Economy．China Quarterly，1995．p144．这类研究更多强调作为国家代理人的地方政府对企业的嵌入，从而形成共生性庇护关系。但是，已有对国家和社会互动的研究，没有这么乐观。虽然，他们也认为20世纪90年代之后，国家和社会形成了多样的互动，甚至出现“社会中间层理论”②王颖、折晓叶、孙炳耀:《社会中间层——改革与中国的社团组织》，中国发展出版社1993年版。，不仅国家会嵌入社会，社会组织也通过嵌入国家，获得资源和生存发展的空间。但是，有学者认为国家和企业互动带来的变化，与国家和社会互动带来的变化，两者是不一样的，这是因为两者面临的管理体制有区别。在国家和企业关系之中，随着经济性分权，国家逐步放松对企业的管制，使得国家代理人和企业之间有更多的互动和相互依赖，但是，国家对社会组织仍然实行较为严格的管制，因此，国家与社会组织之间不可能出现Wank所分析的“制度性共生”③Wank，David L．1995．Private Business，Bureaucracy，and Political Alliance in a Chinese City．The Australian Journal of Chinese Affairs．No．33:55－71．，也不会如国家与企业关系一样，从依附性庇护主义变为共生性庇护主义，相反，社会组织与国家的关系，更多地停留在依附性庇护主义之下，社会组织之间还没有出现公共空间。④王清:《依附式协作供给:城市公共物品供给机制创新》，《湖南师范大学哲学社会科学版》，2014年第1期。

但是，本文的经验研究则指出，十八大以后，随着社会组织管理体制的松动和国家大力倡导政府购买公共服务，公益类社会组织与基层政府从依赖关系逐步显现出共生式发展的特点，即不仅社会组织依赖国家代理人，作为国家代理人的基层政府也依赖社会组织。

第一，本案例中所观察的是国家的代理人，即基层政府的行为。国家以科层体制存在，科层体制不仅包括横向上的统领性，而且包括纵向上的差异性，这会影响国家自主性。科层制被细分为一个一个微观的、具体的单元，例如官僚机构、政府部门、地方政府、基层政府等(liberate，1991)。作为国家在基层的触角，一方面，基层政府需要在压力型体制下完成国家的任务，行使代理人的角色;另一方面，基层政府需要直接与社会打交道，需要整合社会资源，也需要获得社会对其政策执行的服从和信任，通过与社会打交道完成上级任务，创造政绩，实现晋升。因此，国家在基层的角色，并非如韦伯式国家观所言具有一元性，相反，国家在基层承担着多维角色，不仅是掠夺者、还是退缩者和合作者。⑤周庆智:《从地方政府创新看国家与社会关系的变化》，《政治学研究》，2014年第2期。后两种角色有助于我们理解为何当国家对待社会组织处于需要但不信任的矛盾态度之时，基层政府却越过制度的藩篱，与社会组织合作，建立信任与依赖关系，大力推进社会组织的发展。

第二，基层政府与社会组织“共生”的形态。一方面，国家依赖社会组织。作为国家代理人的基层政府依赖社会组织数量的扩充，依靠社会组织的专业服务，依赖平台型社会组织，促进与社会组织的合作，这既是压力型体制下基层政府的政绩需要，也是政府依托社会组织，亲近社区和社会，从而获得社会成员认同的需要。一是，在压力型体制下，经济发达地区的基层政府面临公共服务供给需求不断扩大和公共服务供给能力紧张之间的矛盾，政府通过项目撮合，引入区内和区外大量社会组织，发现合适的社会组织，为本地提供补缺式的社会服务，这不仅有利于提升本地社会服务的覆盖面，而且有利于打造本地社会创新的亮点和政绩。二是，经济发达地区的基层政府，面临较为严峻的维稳压力，例如流动人口的社会风险等，但是，传统的政府管理与这些不稳定因素之间天然存在一种对抗的关系，作为管理者的国家代理人，难以走入基层社会，获得社会的认同。因此，作为国家代理人的基层政府以社会组织为中介和桥梁，这些社会组织更容易获得社区身份，从而获得社会的认同。这与埃文斯提出来的国家和社会的共治的嵌入形式，有相似之处。埃文斯认为国家的代理人通过参与社区的日常生活，获得社区身份，从而获得社会成员的认同。①Peter B．Evansed．State－Society Synergy:Government and Social Capital in Development，Berkeley:University of California，1997．N区的区别在于基层组织通过项目购买，对社会组织进行授权，获得了授权的社会组织，替代政府进入社区，获得社区身份，从而获得社会成员的认同。因此，在N区的个案中，社会组织发挥着国家联系社会的纽带作用。三是，基层政府推动建立平台型社会组织，将大量日常事务委托给这些平台型社会组织，向平台型社会组织注入常规经费和项目经费，依靠其发挥联系、凝结、规范社会组织的功能，促进社会组织更为有序地增长和发展。

另一方面，社会组织依托和政府合作获得形式合法性和实质合法性。②高丙中:《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》，2000年第2期。形式合法性是社会组织通过和政府一起合作，例如活动时打上政府的符号、有政府领导参加，更容易给人一种获得政府信任的感觉，从而获得在该辖区开展活动的授权。实质合法性是指社会组织通过与政府合作，更容易获得同辖区内其它政府部门的信任。③赵秀梅:《基层治理中的国家—社会关系——对一个参与社区公共服务的NGO的考察》，《开放时代》，2008年第4期。例如，某社会组织通过不断与社工委合作，获得了政府的信任，当从来没有与社会组织打过交道的政法委需要寻找社会组织时，政法委也会找到并信任这个社会组织。

第三，共生式发展对社会组织管理体制的影响。国家代理人的策略性行为导致基层政府对社会组织的依赖，这可能给社会组织管理体制带来哪些影响呢?共生式发展可能改变传统的社会组织管理体系中分级管理原则和非竞争性原则。分级管理和非竞争性是我国社会组织的管理原则，它是指社会组织可以在不同层级的民政部门进行注册，在实行双重管理体制时，同一层级只允许一种类型的社会组织注册，以此保障同一层级只有一个社会组织，避免社会组织之间的竞争。但是，N区政府依赖社会组织的策略，使得省、市、区不同的社会组织都进驻N区，并在该区提供服务，N区对评选的优秀社会组织也不限于该区的组织。这就在一定意义上打破了分级管理原则。正因为有多个社会组织的存在，这些社会组织要获得政府的项目，社会组织与社会组织之间就存在一定的竞争。从这个意义上来说，共生式发展为社会组织的成长和竞争提供了一定的空间。

共生式发展不仅包括社会组织对国家的依赖，更为重要的是包括国家代理人对社会组织的依赖。但是，在这种双向依赖关系中，到底是社会组织更为依赖国家，还是国家代理人更为依赖社会组织呢?沿着这一问题，研究者可以继续追问，国家代理人对社会组织的依赖，尤其是对平台型社会组织的依赖，能否促成社会组织之间的联合?平台型社会组织到底是承接了更多行政事务，呈现行政化，还是承接了更多社会服务事务，促进社会组织之间的凝聚，呈现社会化?这是研究者需要进一步研究和回应的问题，期待更多学者加入对这一问题的讨论，引起更多的研讨与争鸣。□

(责任编辑:徐东涛)

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1007－9092(2017)05－0016－008

2017－07－03

王清，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院副教授，主要研究方向为地方治理、政府行为、国家和社会关系。

国家社会科学基金专项项目“党中央治国理政的政治思想研究”(16ZZD022);2016年度广州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题“广州市来穗人员和外国人服务供给中的部门协同研究”(2016GZYB30)