浙江省农民工享受城镇基本公共服务问题研究

高亚春+战梦霞

党的十八大报告和2013年中央经济工作会议都将“有序推进农业转移人口市民化”作为新型城镇化的重中之重。2014年9月，国务院《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号）提出，要深化基本公共服务供给制度改革，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，努力实现城镇基本公共服务覆盖在城镇常住的农民工及其随迁家属，使其平等享受市民权利。为落实国发〔2014〕40号文件精神，中国劳动保障科学研究院调研组赴浙江省J市和H市开展了实地调研，深入了解了J市和H市农民工享受城镇基本公共服务的情况，对推动农民工享受城镇基本公共服务的实践经验进行了总结，对存在的问题进行分析，并提出了相应的对策建议。

一、农民工的基本情况

（一）浙江省农民工的总体情况

据国家统计局浙江调查总队公布的数据显示，2015年浙江省农民工总量1329万人，比2014年减少6万人。2015年浙江省农民工月均非农收入为3605万元，收入主要集中于1001-4000元，占比达86.5%。调查数据显示，浙江省农民工以本地务工为主，省外务工以东部地区为主，外出就业地区类型以县市城区为主，浙江超六成的农民工在本地就业，其中本地非农务工612万人，占农民工总量的46%。从外出务工的地区类型看，浙江外出农民工主要到县市城区，占外出农民工人数的48.8%；其次是地级市，占比为16.2%，在直辖市就业的占比较少，只有4.3%。从人员构成来看，以男性为主，年龄在41-50岁之间最多；文化程度较低，以初中和小学为主，医疗保障和养老保险参保率相对较高。从农民工就业的产业分布来看，浙江省农民工主要分布在第二产业，占比为57.1%，比2014年上升2个百分点。从就业的行业分布来看，最主要的六大行业是制造业（占44.8%）、批发零售业（占13.3%）、建筑业（占10.9%）、居民服务和其他服务业（占9%）、交通运输仓储和邮政业（占5.7%）、住宿餐饮业（占3.5%）。

（二）典型地区农民工的基本情况

1.J市农民工的基本情况

J市现有户籍人口348.14万人，其中农业人口187.16万人，非农业人口160.98万人；劳动年龄段人口235.6万人，其中城镇111.4万人、农村124.2万人。2008年以来，J市实施统筹城乡综合配套改革，推进了城乡统筹发展，大量农村劳动力实现转移就业。目前，J市农村转移劳动力111.7万人（本地农民工），实现就业人数108.8万人，转移就业率96.5%。

J市作为浙江省居住证制度改革和流动人口服务管理改革先行地，把外来农民工统筹为新居民。目前，全市登记在册的新居民217.36万人，其中劳动年龄段155.3万人，实现就业人数145.8万人（外来农民工），就业率达93.9%。

据J市企业用工监测情况显示，全市农民工从事第一产业的人数占比6%，从事第二产业的人数占比66%，从事第三产业的人数占比28%。从岗位分布情况来看，农民工工作从事行业主要为纺织业、服装业、机械制造业、餐饮业、住宿业、商业服务业等。

根据国家统计局J市调查队的调查结果显示，J市在接纳外来农民工就业方面包容度高，农民工在J市就业时间跨度大，就业主要集中在个体经济，主要特点包括以下两方面：

一是农民工就业不受户籍限制。在农民工找工作时是否受户籍限制的调查结果显示，只有3.3%的农民工表示自己在找工作时受到了户籍限制，而超过95%以上的农民工表示自己在找工作时没有受到户籍的限制，这表明J市在农民工就业方面包容度高。

二是农民工就业主要集中于私营企业。从农民工就业所在单位或雇主性质来看，在私营企业就业的占72.7%；其次是个体经营户，占15.5%；在機关团体事业单位、国有企业、集体企业、外商投资企业就业的分别占1.8%、1.8%、0.9%和1.8%。

2.H市农民工基本情况

H市流动人口在册总数为98.1万人，流动人口以务工、经商为主，其中务工人数为89.8万人，经商人数为3.23万人，主要来自于安徽、贵州、河南、四川等4个省份，占总数的61%。流动人员来H市后主要从事第二、三产业，以蓝领职业者居多。流动人员总体上受教育程度不高，初中及以下学历的占91.94%。年龄结构以青壮年为主，16-34周岁的占59.67%。

H市农民工就业变化趋势主要体现在以下几方面：

一是农民工就业地选择趋向本地化。一方面，本地农民工就近转移就业特征明显。根据国家统计局H市调查队对2015年H市区13个调查小区128户农村家庭的监测调查数据显示，79.3%的农民工选择本地就业，在外出就业的农民工中，57.8%的农民工选择就近就业，39.1%的农民工选择在县外省内就业，在省外就业的农民工仅占3.1%。另一方面，外地农民工返乡就业意愿强烈。随着东部地区用人成本不断提高以及中西部地区经济快速发展，企业内迁和外来农民工回流的比例不断提高，比如仅安徽省当地务工人员就回流2万余人。

二是本地农民工就业形势趋向多元化。农民工就业的首选是进城求职务工，即正规就业。其次是选择就近就地在乡镇企业和其他非农产业务工，农忙时以务农为主，农闲时进厂打工或打零工的灵活就业形式，也有农民工自己创办实体经营。截至2015年12月底，全市共有本地农村转移劳动力107.8万人，其中，正规就业（登记就业）65.16万人，占比为60.5%；灵活就业和创业型就业42.64万人，占比为39.5%。特别是“大众创业、万众创新”的大背景下，农民工回乡创业热情不断高涨。

三是农民工外出就业群体趋向年轻化。根据对全市各区县共125份调查问卷的统计结果来看，农民工就业年龄主要集中在20至40岁之间，占比84%。其中，20岁以下占1.6%，20-30岁的占44%；31-40岁占40%；41-50岁的占10.4%；50岁以上的占4%。可见目前农民工群体正处于第一代农民工向第二代农民工快速转换的时期，50岁以上的农民工开始逐步退出城市，而他们的子女开始成为农民工的主力。endprint

四是农民工个体发展要求趋向差异化。根据国家统计局H市调查队2015年对H市区农民工监测调查的统计分析，青壮年农村劳动力较倾向于外出务工，对个人发展的关注度较高。与传统的农民工群体相比，这类农民工除基本的收入需求以外，更多地要求获得尊重、要求公平对待、要求平等权益等，对就业地落户、获取社会保障、解决子女教育问题、享受公共医疗服务、享有更多市民权利等方面有较高要求。

二、浙江省推动农民工享受城镇基本公共服务的政策措施

（一）“新居民事务局（所）”为新居民更好地提供服务

调研了解到，浙江省将务工、经商、创业的非本地户籍、有固定住所的人员统一称为“新居民”，取消了“农民工”“外来人员”“外来打工者”等称谓。“新居民”称呼上的创新是将农民工纳入城镇居民服务管理的范畴，农民工不再是一个特殊的、受歧视的群体，而是与当地户籍居民身份平等的群体。

在借鉴发达国家国际移民管理方式的基础上，浙江省首创“新居民事务局（所）”，负责全市新居民服务管理工作的组织、协调、指导和综合管理，践行农民工居民化服务管理理念。在市县层面成立“新居民事务局”，在乡镇（街道）层面成立“新居民事务所”，在村、社区和100人以上的企业建立“新居民事务站（点）”，同时配备专职协管员为新居民提供服务。

（二）《浙江省居住证》确保新居民享受基本公共服务

《浙江省居住证》制度赋予了外来人员应享有的公民权利，是破除区域限制、缩小城乡差别、公共服务均等化和户籍制度改革的重大创新。调研了解到，浙江省对新居民实施了居住证制度。对在本地居住一定年限、具备一定条件但尚不具备户口迁移条件的流动人口，给予享受与本地常住人口在子女教育、计划生育、卫生防疫、公共就业服务等方面基本同等的待遇。居住证制度激活了以前在暂住证制度中被封存的各项平等公民权利，是由市民向公民转型过程中的一个巨大进步。

居住证制度的创新在于逐步消除与户籍挂钩的各种权益分配和服务共享，此项改革也是目前户籍制度尚未有根本性突破之前的权宜之策。居住证分为《临时居住证》和《居住证》两类，按照申领条件分为普通人员和专业人员两种。《临时居住证》申办条件与原来的暂住证基本相同，年龄满16周岁，拟在暂住地居住30天以上的新居民都需要办理。《普通人员居住证》需要具备以下条件：持临时居住证一年以上的新居民，有合法的固定住所，有合法稳定的生活来源，无治安不良记录等。《专业人员居住证》的适用对象是具有中专、高中以上学历或者具有熟练技术和管理经验的新居民。《专业人员居住证》持有者待遇最高，这类新居民与户籍人口待遇最为接近。《专业人员居住证》的审核发放以积分为基础，规定凡满150分的方可领取。积分分为基本分和附加分两类。基本分中的学历、年龄、职业资格、住所情况和生活来源都换算成分数，附加分内容包括工作经验、创新、投资和奖励情况。

三、浙江省推动农民工享受城镇基本公共服务存在的主要问题

（一）农民工就业的结构性矛盾依然较为突出

由于农民工文化和技能素质相对偏低，流动性较大，与产业转型升级对人力资源的需求还不相适应。随着产业转型升级的加快，以“机器换人”为重点的企业技术改造对农民工的就业影响大，一部分农民工转向其他行业。据相关资料显示，2015年H市全市完成以“机器换人”为重点的企业技术改造项目1205项，规上企业技术改造覆盖面达到46.7%，每万元规上工业增加值的平均从业人数下降10%。比如久立集团采用世界先进技术改造后，所有设备都具有全自动操作功能，企业用工减少66%。栋梁集团投资建设自动化立体仓库，2个成品仓库用工减少84%。“机器换人”等产业转型升级技术的运用，减少了企业对低技能岗位的需求，对一线农民工就业带来较大的影响，农民工就业结构性矛盾依然较为突出。

（二）农民工的社会保障权益尚未得到有效落實

农民工的社会保障意识不强，更注重即期的收入，社会保险参保率相对偏低，保障农民工的权益还需要做进一步推进。以职工失业保险制度为例，城镇职工与农民合同制职工在缴费标准和待遇享受标准上尚未实现一体化。

（三）农民工在城镇落户的经济压力依然较大

进城农民工和农村居民的收入水平普遍较低，城镇住房购买力仍然有限，这在很大程度上对农民进城落户的意愿产生了较强的抑制作用。根据某县农办在2015年5月份的调查结果显示，该县不愿进城的农村居民平均月收入仅为2800元，远低于具有进城意愿的农村居民平均月收入4200元，即使如此，相对于2014年上半年该县县城将近9000元/平方米的房价和全县商品房平均价格6500元/平方米而言，购房对进城农民工来说依然压力较大。

（四）居住证的含金量不高，对农民工的吸引力不大

浙江省居住证制度改革还处于起步阶段，推进农民工市民化的体制机制需要在实践中不断完善。从J市和H市调研的情况来看，《浙江省居住证》的含金量主要体现在随迁子女入学和享受保障性住房方面。由于农村的住房比城市的住房价格低，因此多数人宁可在农村买房也不在城市买房，居住证对大多数流动人口的吸引力不大，可享受政策的含金量不高，流动人口主动申领办证的积极性也不高。

（五）随迁子女入读公办学校的问题较为突出

农民工子女入学规模不断扩大，使教育承载能力面临严峻的挑战。调研发现，农民工随迁子女义务教育阶段入读公办学校的问题和矛盾最为突出。进城务工人员随迁子女接受义务教育需求与办公教育资源相对短缺的矛盾，已成为制约地方义务教育高位均衡发展、推进小班化、实现教育现代化的瓶颈之一。

四、推动农民工逐步平等享受城镇基本公共服务的对策建议

（一）加强农民工培训，缓解农民工就业的结构性矛盾

产业结构优化升级不仅仅是技术设备的升级换代，更重要的是劳动者技能提升。建议浙江省要加强就业创业服务，实施农民工技能提升行动，强化农民工创业技能培训，力争五年内使农民工职业技能上等级，以弥补产业转型升级过程中出现的技能人才短缺的问题。充分整合人社、农办、教育等各部门培训资源，为已就业的农民工提供各类技能提升培训；为尚未就业的农村剩余劳动力提供就业创业技能培训，为其有效转移就业提供技能基础。发挥高等院校、中职院校在提升农民工技能和素质中的重要作用，依托“省农民大学+市农民学院+县区农民学校”的梯度培育机制，系统推进农民素质提升培训。

（二）完善社会保障制度，维护农民工的合法权益

建议完善各类社会保障制度的衔接办法，推进社会医疗保险制度的整合，健全农民工与城镇职工统一的失业保险制度，努力实现农民工工伤保险的全覆盖。深化全民参保登记，做实人员参保信息数据库，为扩大社保覆盖面提供有效依据。做实社会保险缴费基数，强化依法征缴，努力提高农民工参保率。加强社保经办体系建设，做好社会保险关系转移接续工作，提高对农民工的社会保险服务能力。

（三）完善住房保障政策，推进农民工在城镇落户

建议根据户籍改革步伐，不断完善机制，研究外来务工人员住房保障办法。以公租房保障为主，以建立购租并举的住房制度为主要方向，促进符合条件的农民工及其随迁家属在城镇有序落户，逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围，推动企业为建立稳定劳动关系的农民工缴纳住房公积金。结合住房公积金制度实施扩面，积极鼓励社会力量投资建设公共租赁住房，面向农民工等企业职工和困难人群出租。

对于愿意在城镇落户的农民工，可以探索通过积分制的方法让他们在城镇落户。对于那些不愿意在城镇落户的农民工，也要尊重他们的意愿，加大政策执行力度，积极推进配套改革，让农民工真正享受与本地居民同等的基本公共服务。

（四）推进居住证制度改革，提升居住证的含金量

为提升居住证的含金量，建议以居住证为载体，按照权利义务对等、梯度服务原则，将《浙江省居住证》持有人的个人情况进行量化，并按照量化情况确定可以相应享受的公共服务和便利内容，强化梯度化公共服务待遇对流动人口的引导和调控作用。同时积极推进IC卡居住证发放工作，真正把IC卡居住证建成集政府管理、小额支付、公共服务以及社会事务办理于一体的综合性卡证，拓展延伸各项服务功能，提升居住证的含金量。

（五）加大公办学校投入，提高随迁子女入学比例

加大公办学校教育投入，逐步提高公办中小学接纳新居民子女就学的比例。支持新居民子女学校建设，保障新居民子女平等接受教育的权利。endprint