长江航道整治工程社会稳定风险分析若干问题探讨

李青云

(交通运输部长江航务管理局，武汉 430010)

长江航道整治工程社会稳定风险分析若干问题探讨

李青云

(交通运输部长江航务管理局，武汉 430010)

社会稳定风险分析是科学的预测、分析，制定风险应对策略和预案，能有效规避、预防、控制长江航道整治工程实施过程中可能产生的风险因素。长江航道整治工程有其特殊性，需要一套切实可行的社会稳定风险分析方法以运用于长江航道整治工程。首先根据长江航道整治工程特性建立了一套具有针对性的风险分析指标体系；引入层次分析法，将分散的咨询意见准确的以数量化、集中化的方式表达，最终根据量化的综合分析结果制定有针对性的预防及应急措施；并以长江下游安庆河段航道整治二期工程社会稳定风险分析作为实例对指标体系以及分析方法的实用性进行了探讨。

社会稳定风险分析；长江航道整治工程；指标体系；层次分析法；安庆航道整治工程

社会稳定风险是指社会系统运行的有序化和社会环境的和谐状态，广义的社会稳定包括经济稳定、政治稳定、思想文化稳定和军事稳定等各方面，而从区域视角，社会稳定又被划分为全国社会稳定、地区社会稳定、城市社会稳定、农村社会稳定以及边疆社会稳定和社区社会稳定等；而狭义的社会稳定主要指社会秩序的良好状态，如治安良好、刑事犯罪率低等[1]。

社会稳定风险分析是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事宜在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析，制定风险应对策略和预案，有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好地确保重大事项顺利实施[2]。

近年来，伴随着国家工业化进程的推进，重大工程项目的投资增加迅猛，“十一五”规划期间，我国实施了上百项国家级重大工程项目，“十二五”规划期间各省也继续推进重大工程项目的建设。这些重大工程项目为国家经济发展提供了基本保障和有利支撑，但在惠及百姓的同时，不可避免的会涉及到土地征用、房屋拆迁、居民安置、环境改变、生产安全等敏感问题，极易引发社会矛盾、纠纷、乃至冲突性事件，成为社会稳定风险源，进而可能对社会秩序造成灾难性的影响。因此对于重大项目的社会稳定风险分析工作显得愈发重要。

现有的重大项目社会风险分析的理论均是根据工程的行业特点以及自身特性建立具有针对性的评价指标体系。2002年世界大坝委员会从水利工程投资建设的社会影响视角提出了系统的大坝社会影响评价指标体系[3]；2007年Tarek Zayed等学者提出了针对桥梁工程建设项目的指标体系等[4]；国内李晓辉等人结合石化项目特点提出了石化项目社会稳定风险评估指标体系[5]；吴蓉等人关于水电建设项目的社会稳定风险评估体系等[6]。

长江航道整治工程作为河道工程有其特殊性，其筹备、实施及运营均都有别于其它工程。而现有的其他工程指标体系均不能与航道整治工程的社会稳定风险相适应，因此需要建立一套完整、全面的与长江航道整治工程相适应的风险指标体系。在评估过程中，风险指标体系中基础指标多为定性指标。定性指标是对风险进行的事实描述，因主观性较大，这使得风险评估工作的准确性受到影响。因此，在长江航道整治工程社会稳定风险分析工作需选取一套规范的分析方法将分散的咨询意见数量化和集中化的表达，使指标间重要程度得到合理体现，以减少分析中的主观随意性。

1 长江航道整治工程社会稳定风险分析的特性

1.1长江航道整治工程社会稳定风险分析的必要性

长江干线航运作为沟通我国东部沿海和西南腹地的运输大动脉，流域内有着十分密集的客货运输船舶，其水系通航里程与水运量分别占全国内河的53%和80%。整条长江干线遍布着国内知名的中大型城市以及港口，如南京、武汉、重庆等。其对于顺利实施西部开发、中部崛起、东部率先发展三大战略和推动整个长江流域协调发展、提高长江开放型经济水平具有十分重要的战略意义。

但是随着长江沿线经济的逐步发展，水运需求逐步旺盛，地方政府与航运企业对加深航道尺度的要求越来越高，现有航道尺寸难以适应新形势下的需求。同时，三峡工程运行后，由于清水下泄，河床冲刷，位于大坝以下的长江中下游原有泥沙动态平衡和航道格局被打破，部分河段航道出现恶化趋势，枯水期船舶搁浅、航运中断等碍航事件仍时常发生，因此众多长江干线河段实施航道整治工程已经实施或正在筹备当中。

长江沿线的众多整治工程的筹划、兴建、运行都与长江沿线人民百姓的生活和利益息息相关，在工程的建设与运行过程中又往往由于主观和客观、人为或自然的因素而存在着各种潜在的风险，可能带来一定的危害。根据《国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(发改投资[2012] 2492号)的要求，长江沿线的航道整治工程前期工作中，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议，切实保障人民百姓的利益。鉴于长江航道整治工程有着众多相似性，因此建立一套完整的可用于长江航道整治工程的指标体系以及确立一套规范的评估方法对于长江航道整治工程社会稳定分析的高效开展十分必要。

1.2长江航道整治工程的特点

长江航道整治工程与其他大型工程项目类似，首先投资额都比较巨大、建设周期长、影响范围广、均关系到国计民生，对一定范围内关乎民众利益的社会经济、政治、文化、生态环境等有着重要影响且容易导致社会利益冲突。作为河道工程，长江航道整治工程无论是设计还是实施，都不可避免的与环境、防洪、通航以及地方经济建设等发生联系，而且外部环境复杂多变。因此下面将针对长江整治工程特点进行详细分析，以便于后面风险点的识别以及判定。

(1)长江航道整治工程的社会效益。

长江航道整治工程的建设能产生巨大的社会效益，对于沿江城市发展以及人民生活条件的改善都具有重要的贡献。首先，长江沿线腹地为水运提供了充沛的货(客)源，水运经济将会得到快速发展，也将促进航道周边地区经济的发展；航道建设规模决定了水运运输业的规模，若通过航道整治使得航道等级得到提升，则意味着航道尺度的提升，船舶承载不断变大，能吸引更多船只进入航道，增加货(客)运交易额，从而促进水运经济提高，航道周边区域经济也能得到长足发展；航道的畅通使得船舶周转时间缩短，消耗变小，从而减小人力物力的投入，提高整体效益，并且能够很大程度上减少污染物排放，这使航道水运实现经济以及环保的双赢[7]。

(2)长江航道整治项目的工程特性。

与其他大型工程项目相比，航道整治工程有其特殊性。长江干线航道上、中、下游特点不同，其各段流量、含沙量、水位变幅等水文特征不仅年内变化量较大，而且年际间也各不相同，同时突发因素造成其水文特征骤然发生剧烈变化也时常发生。因此航道整治工程受水沙条件以及河床演变影响极大[8]，造成了其从立项到实施阶段，从设计思路到工程实施方式均有别于其它工程。

首先，长江航道整治工程一般施工战线都比较长，这导致其施工区域施工人员器械都比较分散，难以集中封闭管理，所以工程对外界的影响以及受外界因素的影响都比较大；另外航道整治工程的主要工程措施有疏浚、裁弯取直、炸礁、切咀、护岸、护坡、修筑丁坝等，这些措施将改变施工区域的河道环境，这将可能对施工区域附近自然环境、社会环境及第三人合法水事权益产生不利影响。

长江航道整治工程一般都是水上作业或者临水作业，施工受水文气象条件的影响较大，长江流域的自然条件决定了对长江航道的整治需要经历较长的周期；对于涉及水生生物产卵场、索饵场、越冬场的工程河段，还需避开水生生物繁殖期及自然保护区，因此施工范围及时间都将受到极大限制，这使得航道整治工程具有较强的时效性与时限性。一般的长江航道整治工程多始于春、冬枯水季节，而此季节正是长江流域雨雾多发季节，在此期间航道整治往往会与流域内通航船舶运行时间冲突[9]。

2 长江航道整治工程社会稳定风险分析的主要内容

2.1风险指标的识别

社会稳定风险指标体现了长江航道整治工程在组织实施过程当中对相关者合法权益的直接或者间接影响，以及相关者对项目的认可度以及接受度[10]，风险指标的合理设定将对评估的准确性起到关键性的作用。

由于目前对长江航道整治工程类型的风险分析工作还在起步阶段，风险指标选取也并无明确的标准。本文将主要通过收集资料、对已建工程进行效果分析、调查论证等方式，结合风险事件特点对风险进行识别并遴选一系列代表长江航道整治工程风险领域变化情况并可定期监控的指标作为风险指标，建立航道整治工程社会稳定风险等级评判指标体系。下面将对航道整治项目建设过程中可能出现的、对利益相关者有影响的因素进行初步识别。

(1)自然环境安全：航道整治一般为临水或者水上施工，在建设过程中施工水域的水生态环境以及施工场地陆域生态环境将受到影响，主要从以下因素着手分析对自然环境的影响：通过监测COD、BOD5、NH3-N以及含油浓度分析污水排放对水环境的影响程度；通过监测昼夜的噪声值分析施工噪声对声环境的影响程度；通过监测TSP、SO2和NO2的平均浓度分析废气排放对空气环境的影响程度；通过监测建筑垃圾、生活垃圾的排放情况分析固体废弃物对环境的影响程度；通过监测施工中炸礁、污染物排放等行为对水生生物产卵场、索饵场、越冬场造成的破坏分析其对生态环境的影响。

(2)社会环境安全：航道整治工程有可能会触及附近群众的直接利益，主要从以下因素着手分析对社会环境的影响：通过了解工程实施的征地情况分析其对农民利益的影响程度；通过了解工程实施对渔业资源的破坏情况分析其对渔民利益的影响程度；通过监测施工引起的水质变化分析其对附近取水口等基础设施的影响程度；通过监测施工噪音污染及空气污染分析施工扰民的影响程度。

(3)防洪安全：航道整治工程对河势的改变有可能会影响到当地的防洪安全，主要从以下因素着手分析对防洪安全的影响：通过工程建设前后水位、流速、岸线洲滩、主支汊格局变化情况分析其对河势稳定的影响程度；通过工程建设前后河道过水能力的变化分析其对行洪能力的影响程度；通过工程对桥梁、港区码头、涵闸、取排水设施及采砂区的影响分析其对第三人水事权益的影响程度。

(4)通航安全：航道整治工程可能会占用一定的通航区域，这将对过往船舶的通航效率产生不利影响，主要从以下因素着手分析对通航安全的影响：施工区域对现有航路的影响程度；施工船舶对过往船只的影响程度。

(5)其他风险：长江航道整治工程实施具有较强的时效性和时限性，施工期受水位影响较大只能以枯水期作为主要施工时期，这导致施工期短而实施周期较长；施工条件多变且具有明显的季节性限制，长江季节性变化的水沙条件和河床演变对工程的影响极大，施工方案须根据适时不断进行优化调整。此类问题很容易对工程施工以及投资造成不利影响。

2.2指标权重的赋值

长江航道整治工程社会稳定风险指标体系是一个有多项评价指标的系统，因此本文中主要选择层次分析法(简称AHP法)作为长江航道整治工程项目风险识别和分析的主要手段。层次分析法是一种实用的多方案或多目标的决策方法，是一种定性与定量相结合的决策分析方法[11]，常被运用于多目标、多准则、多要素、多层次的非结构化的复杂决策问题。

指标权重确定步骤：

(1)建立层次结构图：长江航道整治工程的社会稳定风险评估由相互关联、相互制约的指标因素组合而成，依据各指标属性及相互关联程度，用线段将指标隶属关系进行标示，进而分解成有序的递阶层次结构图(图1)。综合考虑各方面影响因素，将长江航道整治项目社会稳定风险分析评估指标体系分为三级，目标层1个指标、准则层5个指标、指标层下设20个指标，涵盖了航道整治工程在自然环境安全、社会环境安全、防洪安全、通航安全等领域风险因素。

(2)构建判断矩阵：针对工程项目可能涉及的所有指标因素，需要确定其相对重要性。由于指标的确定和分值的给定带有主观臆断性，为减小主观因素的影响，采用T.L.Satty提出的“1～9比率标度法”进行定量评价，其标度含义如表1所示。

图1 社会稳定风险评估指标结构图Fig.1 Social stability risk assessment index structure

重要性标度含义1表示两个元素相比，具有同等重要性3表示两个元素相比，前者比后者稍重要5表示两个元素相比，前者比后者明显重要7表示两个元素相比，前者比后者强烈重要9表示两个元素相比，前者比后者极端重要2，4，6，8便是上述判断的中间值

判断矩阵通过将上层指标因素所涉及下一层指标因素进行“两两比较”，判定相互间重要性并以数值形式在矩阵中加以表示，判断矩阵可清楚表示受上层因素支配的下层因素重要关系。矩阵(Cij)表示对于因素A而言，ai对aj相对重要性的数值表示(i=1,2,…n，j=1,2,…n)，称A为正互反矩阵。

2.3风险程度判定

为便于评估表述准确，依据社会风险评估相关文献，将采用5分法把风险等级划分成5个等级[12](见表2)，指标层的风险程度确定在具体判定时，需由专家对各风险因素的各指标列表打分，将主观判断量化表示。

表2 风险等级评定表Tab.2 Risk rating table

2.4项目风险综合评价

影响长江航道整治工程社会稳定的因素众多，为了简化其风险评估计算流程，使评估结果更加直观可靠，借鉴风险评估领域的研究成果，采用线性评价函数值作为社会稳定风险综合评估值。首先将准则层每类风险因素下面指标层风险指标权重(w指标)与风险程度值(c指标)相乘求出该类指标层风险因素的得分(w指标×c指标)，再将指标层风险的得分加总求和即得到准则层各风险因素综合风险程度值C准则，即(Σw指标×c指标)。继而以相同的方法求得目标层风险程度ΣW准则×C准则，最终得到项目风险的综合评价值 (表3)。

表3 项目风险综合评估Tab.3 The comprehensive assessment of project risk

2.5案例分析

为了对本文关于长江航道整治工程社会稳定风险分析中指标体系以及分析方法的实用性进行探讨，下面将以安庆河段航道整治二期工程为例进行具体分析。

(1)案例简介。

安庆河段位于长江下游安庆至南京之间，已于2010年汛后实施了航道整治工程，主要通过新中汊护底工程及鹅毛洲左缘护岸工程抑制新中汊过度发展，通过新洲护滩工程稳定洲体头部。工程实施后，对新中汊的控制以及新洲洲头的守护都达到了初步效果，但是航道条件难以保持长期稳定。为了解决安庆河段航道问题，巩固已建航道整治工程效果，因此在“十二五”规划中期调整中，增列了安庆河段航道整治二期工程，以达到将安庆至芜湖段航道水深提高至6 m。依据相关法律法规，开展对安庆河段航道整治二期工程社会稳定性风险分析工作，以确保工程的顺利实施。

(2)指标权重赋值。

由于指标体系(表3)中不同风险因素的判断矩阵建立方式类似，下面将以准则层中自然环境因素为例进行计算，得到指标层相应各风险指标的权重，准则层的其它因素相应风险指标权值的计算同理。

在长江下游安庆河段航道整治二期工程中，将自然环境因素指标层因素根据工程实际特点按重要性排序分为水环境u11、声环境u12、环境空气u13、固体废弃物u14和生态环境因素u15。对应记为a1、a2、a3、a4和a5。

将各因素“1～9比率标度法”(表1)进行对比，并将结果通过离散模糊集转化成为两两比较的数值，得到一个5×5的正反矩阵A1。

在确保一致性的前提下，由线性代数中数学知识可计算判断矩阵最大特征值的归一化特征向量，即为各影响因素的权重

ω自然=[0.4091 0.3182 0.1364 0.0909 0.0455]T

同理可得到其它指标层各风险指标的权重，并以相同的方式可建立准则层的判断矩阵并计算准则层各风险因素的权重。

ω社会=[0.4167 0.3333 0.1667 0.083]T
ω防洪=[0.4667 0.3333 0.1333 0.0667]T
ω通航=[0.3461 0.2692 0.1923 0.1540 0.0385]T

ω其它=[0.5556 0.3333 0.1111]T

ω准则层=[0.3157 0.2631 0.2105 0.1579 0.0526]T

(3)风险程度判定。

以长江下游安庆河段航道整治二期工程项目中涉及的自然环境指标因素的风险等级划分作为例(表4)，通过专家对各风险因素的各指标列表打分，将主观判断量化后自然风险因素下各指标按风险影响程度分别取值为

ω自然=[0.3 0.4 0.2 0.2 0.1]

同理，通过专家的经验判断评分，可得到准则层其它风险因素各风险指标的风险程度。

ω社会=[0.3 0.3 0.2 0.1]

注：“√”表示有显著影响；“◎”表示有较小影响；“空白”表示无显著影响；“+”表示正影响；“-”表示负影响。

(4)项目风险综合评价。

根据分析权衡已经确定了自然环境因素指标层各因素风险等级评分，由线性评价函数即可求出准则层自然环境因素等级评分为0.300。同理可得准则层社会环境风险等级评分为0.267、防洪因素风险等级评分为0.147、通航因素风险等级评分为0.196、其它因素风险等级评分为0.094，最终可得目标层风险程度评分0.232。由表2可知该项目综合风险值较低，属于低风险项目。可能影响社会稳定的风险主要集中在自然环境与社会环境上，需有针对性做好防范与应急措施。

2.6防范措施与应急预案的制定

长江航道整治工程中的风险防范和化解措施一般包括以下几个方面：自然环境风险方面将主要针对项目对水环境、生态环境、空气环境等的影响提出相应防范与化解措施；社会环境风险因素方面将主要针对项目对渔业生产、基础设施建设、施工扰民等因素提出相应防范与化解措施；防洪安全风险方面将主要针对项目对河势改变对防洪安全以及第三人合法水事权益的影响提出防范与改进措施；通航安全风险方面将主要针对项目施工对通航安全以及通航效率的影响提出防范与化解措施。

然而鉴于水环境污染、生态环境破坏、取水口污染等重要风险点一旦发生，其风险程度较大。故根据重要风险点有针对性的制定项目应急预案，旨在最大限度地减少施工过程和运行期水上交通事故所造成的人员伤亡、财产损失和社会影响，将事故造成的影响控制在可接受水平，不断提高预防预警、组织、协调、指挥能力和各类遇险的应急处置能力，提高搜救效率，切实做好遇险救助工作。

3 结论

长江航道整治工程一般为水上或者临水施工，受水沙条件及河床演变影响巨大，工程的实施主要将对社会环境、自然环境、防洪、通航等方面产生影响。本文根据航道整治的工程特性建立一套主要包含了自然环境、社会环境、防洪安全、通航安全等其它因素的风险指标体系，为长江航道整治工程社会稳定风险分析提供了参考。

在分析过程中采用层次分析法以及线性评价函数相结合的方法对指标框架中各级风险因素权重进行评定、风险程度进行计算，最终得出项目的综合风险值，有效的将分散的咨询意见数量化和集中化的进行表达。最后根据分析结果有针对性的制定风险应对预案及应急预案，有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好地确保重大事项顺利实施。

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Discussion on several issues about social stability risk evaluation of waterway regulation projects in Yangtze River

LIQing-yun

(ChangjiangRiverAdministrationofNavigationAffairs,MinistryofTransport,Wuhan430010,China)

Social stability risk evaluation is the process of scientific prediction, analysis and development of risk response strategies and plans, which can effectively avoid and control risk factors during the implementation of waterway regulation projects. A feasible social stability risk analysis research is essential to be used in the Yangtze River waterway regulation project due to its distinctive characteristics. Firstly, a risk analysis index system was built according to the Yangtze River waterway regulation project characteristics. Then, Analytic Hierarchy Process (AHP) was employed to present the scattered advices quantitatively and intensively. Finally, prevention and emergency measures were proposed by the quantitative and comprehensive analysis results. Also, the Social Stability Risk Evaluation of Anqing Waterway Regulation Projects (PhaseⅡ) in the lower Yangtze River was discussed to study the practicality of risk index system and analysis .

social stability risk analysis; Yangtze River waterway regulation projects; index system; Analytic Hierarchy Process; Anqing waterway regulation projects

F 282

：A

：1005-8443(2017)04-0421-08

2016-09-06；

：2017-03-20

国家重点研发计划“水资源高效开发利用”重点专项“长江黄金航道整治技术研究与示范”(2016YFC0402105)

李青云(1964-)，男，湖北省武汉市人，教授级高级工程师，主要从事航道整治、河流动力学研究。

Biography： LI Qing-yun(1964-), male, professor.