河南省新型城镇化融资体系存在问题与应对

刘晓敏

新型城镇化是释放内需潜力的强大引擎，是经济社会平稳健康发展的重要支撑点。近来年，河南省新型城镇化建设取得明显成效，已进入科学推进时期，但是同时也面临着巨大的资金压力，存在较大问题。根据当前河南省经济发展形势，在推行新型城镇化的过程中，大力推进金融创新，解决原有融资体系中存在的弊病，构建多元化的融资体系，已经刻不容缓。

一、河南省现有新型城镇化融资体系存在的问题

1.融资需求缺口巨大。随着河南省城镇化水平的提高，对城市基础设施、公用事业和公共服务设施建设的需求越来越大，这意味着城镇化建设需要投入大量的资金，城镇基础设施建设资金筹措的压力越来越大。2016年河南省城镇化率48.45%，河南省在“十三五”规划提出到2020年城镇化率达到56%，这意味着未来五年每年至少要保持1.82%左右的增速才能完成目标。根据2013年河南城鎮基础设施人均水平测算，每增加1个城镇人口，供水、燃气、供热、道路桥梁、污水、园林绿化、市容环卫、其他（电力、公共交通、电信广播、互联网）等基础设施分别需要投入6250元、4630元、4350元、30680元、4400元、950元、850元和4820元，以上合计约5.7万元。未来按照每年新增200万名城镇人口计算，大约需要城镇基础设施建设投资1140亿元。考虑到河南目前的城镇基础设施水平与全国平均水平尚有一定差距，还需加大投资力度，提升现有城镇居民的基础设施供给水平。根据城建部门统计资料，每年的基础设施新增投资与原有设施的维护改造投资比例约为1：0.8，据此测算每年河南省还需要安排910亿元左右的资金用于提升改造原有城镇基础设施，以上两项资金合计数在2000亿元以上，而2016年河南省财政收入总额仅为4094.8亿元，城建资金缺口较大。“钱从哪里来”是河南省新型城镇化面临的巨大资金难题。

2.融资主体单一渠道狭窄。从融资主体来看，由于城镇基础设施和公共服务设施公共产品的属性，河南省的城市基础设施建设投资主要依靠政府投资，长期以来城镇化建设的融资主体主要是代表政府背景的城投类公司，社会投资占比较小，但政府财力相对薄弱，融资能力不强。

从融资方式来看，河南省城镇化建设资金主要依靠政府搭建各类投融资平台进行贷款融资，由于缺少优质资产，加上过度负债，大多融资平台负债率已经达到极限，而国家严控贷款规模，给新的融资带来很大压力。以地方融资平台为主体发行的城投债近年来也日益增多，逐渐成为地方融资平台新增资金的一个重要来源，与融资平台贷款相比，城投债是较为公开透、市场约束力强的直接融资工具，但是在地方性债务中所占比重仍然较小。

从融资渠道来看，尽管近年来河南省逐渐放宽了民间资本进入城镇化建设市场的准入范围，但是一些部门与地区设置了不合理的市场准入门槛，对私营资本参与项目建设进行限制。一些地区、部门以及承担一定政府职能的国有企业为了维护自身利益，滥用手中的行政权力，通过其市场支配地位，制定一系列旨在限制、排除自由竞争的准入条件，使民间资本难以进入市场。民间资本进入城镇化建设领域门槛仍然较高，障碍依然存在。

3.融资平台风险日益凸显。尽管河南省的新型城镇化建设的省级投融资平台布局已经初步形成，并在不同的领域发挥着重要的投融资功能，但也存在着一些问题。第一，一些公司实力较小，投融资能力不强。由于省级投融资平台多数是由原有的一些企事业单位整合或组建而成，一些新成立的投融资平台资本量和综合实力还有所欠缺。第二，投融资平台体系和格局有待进一步完善。目前，虽然河南投资集团控股一批金融机构，但是资源没有得到有效整合。第三，融资效果不够理想，投资功能发挥不够，整体运营效率欠佳。

4.土地财政难以为继。“土地财政”现象是由于前些年地方政府过分依赖出让土地获取财政收入而形成的。土地财政在推进城镇化建设中，发挥过重要作用。但是，土地作为不可再生资源，如果作为地方政府的主要财源，将不具有可持续性。第一，新型城镇化需要大量的资金投入，土地财政难以持续支撑。土地资源作为稀缺资源，存量非常有限，土地财政终将会枯竭，导致新型城镇化建设所需资金链断裂。第二，新型城镇化要解决的是进城人口的生产生活问题，若不能管控好土地，可能会引发干群矛盾和腐败现象。当前地方政府主要以招拍挂的形式出让土地，这就使得在土地批租过程中难免存在权力寻租现象，还可能因地方政府压低土地补偿标准，导致群众利益受损，从而引发干群矛盾冲突。第三，在很大程度上，土地财政因资金有限，只能停留在土地城镇化层面上，而忽视人的城镇化。政府抬高地价，房价和各类租金也相应上涨，必然加重城镇居民生产生活成本，这与以人为核心的新型城镇化背道而驰。

二、完善河南省新型城镇化融资体系的对策建议

1.加快财税体制改革。第一，理顺中央与地方的财政关系。应调整中央和地方政府支出责任，向上收回部分事权，加大中央政府对地方政府的转移支付力度。按照事权优于财权原则，重塑中央与地方、地方各级政府之间的事权责任架构。合理界定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务的边界，规范省以下各级政府事权边界。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本；属于中央和地方共同管理的事务，区分不同情况，明确各自的管理范围和筹资责任。第二，理顺省以下地方政府的财政关系。应按照中央和地方财政关系的处理原则，明确省级政府和市级政府的事权，赋予省级政府更多的财政调节权利，逐步缩小省以下地方政府的财政差距。同时，进一步完善县级基本财力保障机制，根据政策变化调整保障水平，加大对各地区的指导和帮助力度。

2.充实资金来源渠道。第一，要积极探索发行市政债券。从国际经验看，无论是市场主导的金融体系，还是银行主导的金融体系，发行市政债券都是城镇化融资的重要渠道。因此，相关部门应完善相关法律法规，加大金融市场支持力度，借以规范市政债券发行主体，条件具备的情况下，可根据地区经济实力，由经济较发达的地区先行先试，然后逐步推广。第二，深入推广公私合作（Public Private Partnership，PPP）模式。公私合作模式可以充分发挥私人资本效率和经营管理优势，实现公共部门与私人部门风险分担的合理配置，有利于转换政府职能，减轻财政负担，因而既能为新型城镇化建设提供新的资金来源，又能为新型城镇化的各项建设提供科学的管理机制。同时，公私合作模式鼓励和促进民间资本投资基础设施领域，能够使民营企业获得公开公正公平的进入权限，将政府与民间资本的关系确立为合作伙伴，政府与民间资本利益共享、风险共担，政府部门不仅能够有效利用民间资本进行项目建设和运作，还能带动民间资本和国有资本之间进行高效竞争，从而保证公共项目和半公共项目能够高效运转，政府和企业借此将实现双赢。

3.规范融资平台运作。第一，加快对投融资平台公司的规范和整合。加大国有 “四资” 整合力度，增强政府投资调控能力。加强对城镇基础设施领域国有资源、资产、资金、资本存量的规模、结构、归属等基础性数据进行梳理和评估，根据各类 “四资” 的市场属性、经济潜力和可操作的成熟程度，分期分批、分类整合。充分发挥政府投资的导向作用，引导市场资金投向、项目建设、运营有序发展。第二，理顺政府和平台公司之间的关系，激发平台活力。由省政府制定相关的规划和政策，指导河南省升级投融资平台建设，指导市县根据自身发展需要有步骤地建立地方投融资平台。加强对平台投资方向、资金管理、债务规模的监管，成立专门机构定期对全省投融资平台进行审计和考核。完善平台公司法人治理结构，全面理顺各级政府和政府性投融资平台之间的关系，明确财政、发改委、建设、土地、规划等部门和平台之间的投融资业务关系，畅通沟通协作机制。第三，完善投融资决策机制和经营管理水平。逐步完善企业化经营管理体制， 加快完善以董事会、监事会、经营管理人员等组成的公司治理结构，建立投资委员会制度。完善项目评估、分析、投资、管理、风控的流程和制度，提高投融资运作能力，提升工作效率。

4.加快土地制度改革。第一，改革建设用地供地方式。可以考虑三个改变供地方式的方案，一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地；二是地方政府的卖地收入归中央；三是政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。第二，提高农地和城市建设用地使用效率。鼓励耕地承包经营权的流转，发展农业科技和农业金融产品，加大水利工程等农田整治力度，更加集约利用农业土地，推动农业现代化，提高农地产出。通过转变政府观念、提高管理高密度人口能力、改善城市基础设施和房屋建设技术水平等提高建设用地容积率。同时，推动盘活城镇低效用地和农村闲置建设用地。第三，创新土地金融。可逐步以地方债券、市政债券融资替换卖地收入，将原来先卖地后取得收入并发债的形式，改为先发债后获取土地增值收益，即在用地规划调整后，地方政府可先以征地成本向建设主体供地，土地购置、整理等征地资金可用地方政府债券或市政债券筹集的资金垫付。项目建成后，再以运营收益或其他收入逐步偿还。

（作者单位：黄淮学院）endprint