清代财政制度创新与近代财政体制发端

文/陈锋 倪玉平

清代财政制度创新与近代财政体制发端

文/陈锋 倪玉平

传统社会的国家财政，从总体上体现着国家政权为实现其职能，对一部分社会产品进行分配和再分配而形成的以国家为主体的分配关系。清朝处于中西交汇、新旧交替、社会巨变之中，各项制度多有变化。清代财政制度的沿袭与创新、财政思想的变化，以及近代财政体制的发端，不仅与国家机器的运转、国家治理和社会稳定息息相关，而且关涉到人民的生存状况、社会经济的发展。探讨“清代财政转型与国家财政治理能力”，具有重要的学术价值和现实意义。

财政是国家治理的基础和重要支柱。唐代财政改革家杨炎称：“财赋者，邦国大本，而生人之喉命，天下治乱、重轻系焉。”宋代学者苏辙称：“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”探讨清代财政制度的创新以及不同时期的财政体制变化，有助于窥察财政本身的重要性以及与社会经济的多面相关系。

清代前期的传统财政模式沿袭、变迁与创新

清朝财政在总体上沿袭明代之制，同时又经过了不断的制度创新和完善，最终形成了具有自身鲜明特点的财政体制。

所谓“清承明制”，只是一种大致的说法。总体上沿袭前代并不断完善财政管理体制，中央由户部及各“清吏司”衙门主管全国及某一门类、某一区域的财政事务，地方上则有布政使司衙门主管一省的财政，下至各道府州县，也有相应的财政管理职能。而更多的事例，则是表面看来沿袭明代之制，事实上情况复杂，多有变化。如清初田赋的征收原则是所谓的“万历则例”，它本身是一个非常模糊的概念。笔者注意到，顺治四年的两次上谕，与此前不同，明确申明“俱照前朝万历四十八年则例征收”。因此，有理由相信，顺治四年之前遵循的万历则例是“模糊”的，没有指明具体的年份，但有一点是清楚的，是时所谓的“万历则例”剔除了万历晚期的有关加征。顺治四年之后的“万历则例”，则已十分明确，按万历四十八年的标准征收，已包括“辽饷”（九厘银）在内。这一方面与顺治初年“轻徭薄赋”政策的颁布与变化联系在一起；另一方面，也是田赋征收“定额化”的起始。

明清时期，实物财政向货币财政的演变，也非常明显。清前期不但最终确定了以货币为统一的财政核算单位，为统一的国家财政奠定了基础，而且最终确立了以银两为主体的财政收入和支出体制。不唯如此，明后期虽然银、钱并用，但银、钱的比值关系混乱。清初则明确规定了银一两兑钱千文的比值，使“银、钱兼权”的货币体系得以确立。按照清廷的规定，各铸钱局生产的铜钱，主要以兵饷、官俸搭放的形式按不同比例进入流通领域。银、钱的搭放标准，尽管因时因地有所不同，但这些规定毕竟是划时代的。

在制度创新方面，清代前期的一些财政改革也值得充分注意。特别是雍正朝的财政改革，地位突出。雍正朝改革的重点之一是摊丁入地，将赋税征收的对象由“税人”转向“税地”，废除了数千年来“有身即有役，有役即有赋”的赋税原则，简化税则，减轻无地少地农民的负担，放松了人口控制。一般认为，摊丁入地是明代一条鞭法的继续和深化，事实上在清初赋役整顿的基础上实行的摊丁入地，是一个全新的变革，可以看作是传统社会赋役制度变革的终结。

雍正朝改革的重点之二是耗羡归公和实行养廉银制度。在明清时代，耗羡事实上包括了本色粮米征收中的雀耗、鼠耗以及折色银两中的火耗。清初耗羡征收的苛重，一方面当然是官员贪婪、吏治腐败的反映，另一方面也有其具体的原因，主要是在官员低薪制的背景下弥补俸禄不足，以及在地方库银挪用的背景下弥补财政的亏空。从康熙后期起，就有臣僚上疏讨论将耗羡的私征改为公派。晚年的康熙不愿意承担这个责任，宣称“加派之名，朕岂受乎”。从这一点上来说，雍正帝的耗羡归公改革，确实需要一些胆识。实行耗羡归公，在财政上的关键之点是：此前，耗羡征收“皆系州县入己”，“官取之，官主之，不入于司农之会计”；此后，将耗羡归于政府的正式财政收入，然后再用耗羡收入所得支发官员的养廉银、公费银等，以弥补官员正俸的不足、办公经费的不足和地方财政的亏空。所以，耗羡归公的改革和养廉银制度的实行，是一体化的连带性的改革，其意义不单纯是税收的规范、支出的规范、财政的规范，对俸禄制度的完善和吏治的整肃，也起到了十分重要的作用。

清代后期的财政转型与近代财政体制的发端

清代财政“前期”与“后期”的划分，不同于以鸦片战争为界标的古代、近代社会的划分。清代前期的财政体制在形成之后一直延续到晚清时期。直到太平天国起义后，随着地方势力的崛起，清政府赋予地方相对独立的军事权、财政权、人事权，致使权力结构由中央集权向地方分权演变。对于这一变化，曾国藩曾有明确阐述，大要是说“户部之权日轻，疆臣之权日重”（《曾文正公奏稿》卷20）。

财政具有多重属性，它既属于经济系统，又属于政治系统。咸同之际的多重变局，必然给财政带来深刻影响：一方面，由于国家财力的不足以及财政管理的混乱，原来中央用以管理全国财务的一套制度如征税制度、京协饷制度、奏销制度等，已有名无实。地方督抚对原有的财政管理制度，对中央的有关政令，不再唯命是从，使得财权的下移之势不可逆转。另一方面，晚清之际的内忧外患给财政带来了巨大压力，地方督抚开始有“就地筹饷”之权，以致税目名称各异、税率各异、征税方式各异，地方督抚掌控了地方财权。而财权的下移，必然削弱中央政府对整个国家的统治力，迫使清廷进行财政的清理和整顿，形成中央与地方在财政问题上的博弈。也正是在这种社会背景和财政博弈的基点上，出现晚清的财政转型，并最终导致了近代财政体制的发端或初步建立。

晚清财政的转型表现在诸多方面，我在《清代财政的近代转型》一文中已经有所论述。如果将财政的转型与近代财政体制的发端进行综合考察，最为突出的有如下四个方面：

第一，西方财政学说的引进与财政行政组织的变化。在探究清代财政近代转型问题时，西方制度与文化的影响是不容忽视的重要因素。中国传统社会并无“财政”一词，多用“国用”“度支”“国计”“财赋”“户政”等指代。“财政”这个词是清末由日本移植而来。我检索现存清代档案，在官方文件中最早出现“财政”一词，是光绪二十三年八月二十日北洋大臣王文韶的电报。王文韶在电报里说：“希腊已允他国代管财政”，明确用了“财政”这个词。在民间比较有代表性的，是光绪三十年十一月二十三日，《时报》发表该报记者所撰《论今日宜整顿财政》一文，已经提出“财政”与“财政学”“行政学”的概念，以及“欲整顿财政，先宜改良行政机关”的说辞。事实上，光绪二十九年已经在中央设立财政处，在各省则设立财政局或财政公所。光绪三十二年，为适应“新政”的需要，户部改为度支部，不仅“综理全国财政”，而且“可随时派员调查各省财政”，反映了清廷统一财政管理的意图。

第二，由传统奏销制度向预决算制度变化。传统奏销制度在晚清已流于形式，自咸、同以后，各省均普遍设立外销款项以规避奏销，许多财政收支均由本省自行处理，“报部尽属虚文”。中央政府已无从通过奏销准确掌握全国的财政收支状况。从这一点上说，晚清的清理财政及实行预算，又有整顿财政秩序的重要内涵。

第三，由“起运”“存留”的财政划分到地方财政的形成。咸、同以降，晚清财权下移的形成，既有督抚专权的意蕴，又有时势所迫的政策导向因素；财权下移的结果，既标示着中央财政对地方财政的失控，又成就了前所未有的地方财政的形成。中央赋予地方督抚“就地筹饷”之权，意味着地方有了税收——特别是杂税、杂捐之权。为了征收各种杂税、杂捐，各地往往设立各种财政局所，意味着地方有了财政的经营权和管理权。所征之杂税、杂捐，有相当一部分用于地方新政、地方事业的开支，意味着地方有了财政的支配权。凡此，均是地方财政形成的重要标志。

第四，由传统的财政支出到公共财政的出现。清代前期的传统财政支出，主要是军费、俸禄、河工三大财政支出。到嘉庆年间的嘉庆《大清会典》，又细致地将财政支出划分为祭祀之款、仪宪之款、俸食之款、科场之款、饷乾之款、驿站之款、廪膳之款、赏恤之款、修缮之款、采办之款、织造之款、公廉之款等12项。晚清的财政支出，除新增勇营支出、新军军费支出、外债与赔款支出外，新增加的财政支出，如实业支出（包括军事工业支出、铁路建设支出、电报事业支出、矿山开采与冶炼支出）、教育支出（包括学堂经费、游学经费、书报经费、教育费杂支等）、民政支出（包括各省地方自治、巡警、户口等项）、司法支出、外交支出等，均具有明显的公共财政色彩。

从“量入为出”到“量出为入”：清代财政思想的转变

以“量入为出”为财政原则，财政手段必然以节流为主；以“量出为入”为财政原则，财政手段则会以开源为主。由于儒家思想的影响，“量入为出”的财政原则一直为历代王朝所遵从，居于主导地位；与之相对应的“量出为入”，则被视为苛政。

清军入关，统一全国后，仍然坚持“量入为出”的原则。在这一财政思想指导之下，清前期的财政收入主要来自于常例，尤其是田赋、漕粮、盐课和关税。由于每年常例收入的来源和数额都基本固定，政府可以根据常例收入的规模来安排常例支出，其总额通常小于定制的常例收入总额，由此保证了清前期的长期财政盈余。连年的巨额盈余，使得户部的存银越来越多，乾隆四十二年（1777年），户部的存银更是多达8182万余两。如果遇到突发事件，如大规模战争、严重自然灾害，政府除动用历年的财政盈余外，还可以通过捐纳、报效等非常例收入，来应付非常例支出。萧一山在《清代通史》中说，雍正年间“虽屡次用兵，而经费不虞匮乏，并得积蓄二千四百余万之巨款”。清前期之所以能够出现中国历史上蔚为大观的“康乾盛世”，当与“量入为出”的财政思想有着密切关系。

嘉庆、道光时期，清廷仍然固守“量入为出”的原则，并以“轻徭薄赋”为仁政美德。其实，当时清廷对全国财政的控制能力已降至极低的水平，即便有巨额的支出，如军需、河工及赈济等，也仍然凭临时的调补来支持，而无长期的综合考虑。张集馨在《道咸宦海见闻录》一书中记载，道光帝甚至宣称：“譬如人家一所大房子，年深月久，不是东边倒塌，即是西边剥落，住房人随时粘补修理，自然一律整齐，若任听破坏，必至要动大工。”应该说，嘉道时期政府在财政上的最大问题是，当岁出突然增大时，其岁入不足以应付这种开支，所以不得不采用临时性的筹措财政经费的方法（捐输和报效），新的改变已经迫在眉睫。

咸丰、同治时期，随着太平天国起义的发生，清朝的财政支出急剧增加，而常例收入的数量却非常有限，甚至每况愈下，导致“量入为出”在实际操作层面已无可能，只能开始向“量出为入”转变。由于收支形势的突然逆转，户部最初只能遵行旧有思路，坚持节流省费，以求平衡。咸丰元年（1851年），户部奏称：“自古理财之道，不外开源节流二端。开源之道必须有利无弊，或弊少利多者方可举行。臣等旦夕思维，未有良法可裨经费。惟节流之道臣等随事讲求，有以节制。”这一时期虽然还能经常在诏书中看到对“量入为出”思想的强调，但由于财政开支不敷，导致清廷多采用指拨等变通方式，将非常例收入如厘金、捐纳纳入收入范畴，“变通办理”。同治十二年（1873年），内务府即奏称，内务府之广储司银库“一年进款用款，通盘核计，详细比较，例内尚无靡费，实因例外各款递有加增，量入为出实不敷用”。于此，旧有的常例与非常例收支明确划分的办法被抛弃，“量入为出”徒具空壳。

正因为有此财政指导思想的转变，咸丰同治时期的加征田赋、盐课等旧赋，开征厘金、洋税等新税种，铸造大钱、发行宝钞，举借外债，推行捐输，才能得到清廷理直气壮地大规模推行。厘金和洋关税开始大量征收，并在事实上超越田赋，成为这一时期最主要的财政收入来源。清廷的财政收支规模，也由咸丰初年4000万两增加到同治末年的7000余万两。可以说，由“量入为出”转为“量出为入”，成为这一时期财政指导思想最重要的转变。

清末，财政结构的变动幅度进一步加大。除了厘金和海关税收数量的持续增加之外，近代企业税也成为晚清开征的另一个新型税种，主要指铁路、轮船、邮政、电报等企业创造的收入，时称为“官业收入”。晚清时期，为最大限度地获取和扩大税源，各种苛捐杂税名目迅速增加。“烟酒加税，盐斤加价，整顿契税牙帖”“凡肩背负，日用寻常饮用之物，莫不有捐”。在此基础上，晚清的财政收入规模变得更为庞大。据刘锦藻《清朝文献通考》等史料的记载，光绪前期的年财政收入为8000余万两，光绪二十九年（1903年）为1.05亿两，光绪三十四年为2.34亿两，宣统元年为2.63亿两，宣统三年的收入为2.97亿两，上升趋势明显。

当然，清末的财政支出也加速膨胀，军费、赔款、外债、官办企业，以及皇室经费等都节节攀升，此时的财政支出已经由道光时期的4000万两，膨胀至同治末年的8000万两，1899年的1.01亿两，1908年的2.37亿两，1911年的3.38亿两。同样是由于财政的窘迫，“量入为出”难以为继，清廷只得放弃旧有的财政高度集中管理体制，改变京饷、协饷和奏销制度，将部分筹饷权下放各省督抚，地方财政体系得到发展。笔者将其概括为从“国家财政”向“财政国家”的财政体制转型。

在这种情况下，很多有识之士开始呼吁改变旧有的财政指导思想，采取“量出为入”的办法。例如，王韬在考察英国财政制度时说，英国“所征田赋之外，商税为重。其所抽虽若繁琐，而每岁量出以为入，一切善堂经费以及桥梁道路，悉皆拨自官库，借以养民而便民，故取诸民而民不怨，奉诸君而君无私焉”。从“量入为出”到“量出为入”财政思想的转变，有其历史合理性。它有利于保障国家财政的正常运行，帮助晚清财政渡过了一次又一次的危机，也促进了中国财政体制的转型，即由农业型财政向工商业型财政转型，同时学习西方的财政预算做法，增强了财政管理的有效性和规范性。这一财政观念的转型，也为国人进行了一次财政知识普及，对后世的财政思想具有重要影响。

当然，财政指导思想再高明，也不能脱离当时的社会经济发展水平。“自甲午、庚子两次赔款，民力已岌岌不支。壬寅改练新军，分摊各省，岁盈千万，竭泽而渔，势成孤注”。在朝廷的恣意妄为之下，“量出为入”导致内外交困，国家财政最终全面崩溃，清王朝也随之灭亡。其中的教训，也值得我们深思。

（作者单位为武汉大学历史学院、清华大学历史系）