美、日矿产资源储备的借鉴与思考

赵 敏，王国平，窦树艳，李钟山，孙立楠，袁 博

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2.国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京100037)

美、日矿产资源储备的借鉴与思考

赵 敏1，2，王国平2，窦树艳2，李钟山2，孙立楠2，袁 博2

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2.国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京100037)

矿产资源储备是保障国家资源安全和经济可持续发展的重要手段之一。本文选择美国、日本矿产资源国家储备制度进行研究，分析了两国资源禀赋、储备目标、矿产资源产品储备和产地储备，对比了我国拟开展矿产资源储备的基本制度，借鉴并提出了我国矿产资源产品、产能、产地储备相结合的储备体系架构，以及相应的实施措施和建议。

美国；日本；中国；矿产资源；储备体系

我国矿产资源种类丰富，但人均占有量低，随着我国工业化城镇化进程的加快，居民消费结构不断升级和生活水平的不断提高，矿产资源的有限性、不可再生性与需求快速增长之间的矛盾日益突出。在此背景下研究发达国家的矿产资源储备制度，构建我国矿产资源储备体系，实现资源的可持续发展具有重要意义[1]。美国和日本是较早实施矿产资源储备制度的典型国家，值得借鉴。

1 美国矿产资源储备

美国是全球矿产资源储备历史最久远、储备制度最完善、储备规模最大的国家。美国根据其资源禀赋特征，评估提出需要储备的矿种，采取矿产品和矿产地相结合的方式实施储备。

1.1美国资源禀赋及储备分析

美国是矿产资源大国，也是矿产品生产和消费大国，许多矿种在世界上有着重要的影响力，如石油、天然气、煤炭、铂、硅藻土、天然碳酸钠、硼等，其次是铁、铜、金、稀土、银、铬、钴、钨、钒、铅、锌等。同时，美国的许多矿产品产量也在世界上占有重要地位，其中，石油、天然气、煤炭产量占全球10%以上，金、铜、铅、锌等产量占全球5%～10%之间。和我国的矿产资源禀赋不同的是，对于铜、铝等我国紧缺的大宗矿产，美国储量很丰富；对于钨、锡、锑等我国富裕的战略性新兴矿产，美国则很缺乏，因此，美国的储备主要是上述战略性新兴矿产的储备[2]。

2008年，美国国防部办公厅与国防储备中心共同提出了18种美国短缺的军用新兴材料(OSD survey)，分别是碳化硼、铕、铽、钕、钐、M50、300M、装甲钢、S-2玻璃纤维、高纯度的石英纤维、碳纤维AS-4、碳纤维IM-6、碳纤维IM-7、碳纤维T-300、碳纤维T-700、芳纶纤维、诺梅克斯纤维、锂。2011年，美国国防部正式委托国防分析研究所将上述18种新材料列入未来中长期短缺程度分析的序列中，作为将来储备的依据[3]。

1.2美国矿产品储备

美国的矿产品储备历史悠久。20世纪40～60年代，为减少在国家危急时刻对国外矿产品的依赖，美国建立了国家矿产品储备制度，重点储备锑、铬、锰等和国防军工需求有关的矿产；20世纪70～90年代，美国将矿产品储备目的修改为在战争时期，美国军事、产业和民用所必需的大量依赖进口的物资；20世纪90年代，美国重新对矿产品储备进行了评估，认为以往的战略储备超过需求，因此大规模削减了储备目标。截至2006年底，除了铍，其余所有品种的国防储备目标都被调整为零。

美国矿产品储备的资金来源于国家财政预算，即“国防储备交易基金”；储备的法律依据主要有《战略物资储备法》和《国防生产法》；储备管理机构从1946年以来经历了六次大规模的整合。自1988年起，储备由隶属于国防部的国防储备中心负责。

美国矿产品储备的运行由国防储备市场影响委员会实施，主要由商业部、国防部、内政部、国务院、应急管理局等共同组成，部际协作机制见图1。

图1 美国矿产品储备部际协作机制

1.3美国矿产地储备

美国的阿拉斯加石油储备可以认为是全球最早的矿产地储备案例。1923年，美国在阿拉斯加北坡划出10万km2含油区块，只探不采，仅在紧急情况下开采供海军使用。1942年以第82号《公共土地法》将整个阿拉斯加北部均划出来留给海军，仅供战争之用。1976年以《海军油储生产法》将上述储备区域更名为阿拉斯加国家油储，由海军交由内政部负责。

美国阿拉斯加石油储备的目的是保障国防安全，后来逐渐延伸到保障经济安全。储备标的是“含矿土地”，即已知蕴藏或有可能蕴藏对国家发展和安全有特殊重要价值的土地。储备地允许勘查，但要由国家地质调查机构来开展，勘查程度为“草根勘查”，或基础地质调查、地质填图、大比例尺物化探等非商业性地质勘查，勘查资金来源于国家部门预算。储备地并不受矿法的管辖，不执行矿法中的矿业权管理制度，而是通过《美国海军石油储备法》和《美国阿拉斯加国家石油储备法》等专门法律来约定，仅由总统或国会认定发生“紧急”情况才考虑动用。储备地的管理均由海军部负责，后来部分储备地区交由能源部和内政部管理。

目前，美国阿拉斯加石油矿产地储备已经在逐渐放开。2005年，美国众议院通过一项政府议案，首次允许石油公司在阿拉斯加州开采石油和天然气。2015年，阿拉斯加地区通过美国土地管理局的油气租赁项目已经达到205项，总面积超过了7 000 km2，有24家公司单独或以联合体的形式进行勘探活动，但目前仍没有进行大规模实质性的开发。

2 日本矿产资源储备

2.1日本资源禀赋和储备分析

日本是矿产资源十分匮乏的国家，资源对外依存度在90%以上，资源供应安全受到严重威胁。为保证本国经济发展对矿物原料的需求，日本政府制定了完善的资源战略，其中主要内容之一矿产资源的储备[4]。

由于日本国内已基本没有资源，日本的储备制度只能是矿产品储备。和美国有所不同，日本的储备目的更着眼于经济安全，储备的方式为国家储备和企业储备相结合，政府从法律和政策上予以约束和鼓励。日本政府建立了一个国家与企业相互衔接的储备体系，其机制框架见图2。

2.2日本国家储备

2004年2月29日，日本石油公团(JNOC)和日本金属矿业事业团(MMAJ)合并成为日本石油天然气及金属国家公团(JOGMEC)。作为一个独立的法人机构，JOGMEC下属有石油储备部、天然气储备部、稀有金属储备部，分别负责日本石油、天然气和稀有金属矿产的储备，储备品种见表1。储备动用的条件为发生战争、内乱、罢工或者运送事故而导致海外供给不足，或价格出现显著上涨时。

图2 日本储备机制框架

表1 日本历史储备品种

资料来源：JOGMEC。

储备所需资金由国家油气金属资源公司(JOGMEC)在政府担保下从市内银行筹集，政府予以贴息补助。其中，石油储备实行的是经产省(决策层)-日本国家油气金属资源公司(管理层)-管理服务公司(操作层)三级管理的体制；稀有金属储备则通过紧急抛售、抑价抛售和平时抛售几种制度，保证稀有金属储备的灵活、高效运转。

2.3日本民间储备

日本民间的石油储备由各民间企业自行管理，费用由其自行筹措。在国内石油供应短缺或中断的情况下，首先考虑动用民间储备，然后才是动用国家储备；日本民间的稀有金属储备由特殊金属储备协会牵头，协会的各家会员单位分担负责，通过对储备物资的运营降低民间企业的财政负担和风险，保证民间储备的长期有效发展。

3 美、日储备制度的启示

3.1矿产资源储备充分反映国家的安全意志

美国、日本开展矿产资源储备，其根本原因在于两国将矿产资源储备作为国家层面的一种安全战略和需要，主要体现在以下几个方面：一是政府专门为此出台了相关法律规定，使其在法律层面得到了特殊的支持；二是政府通过各种渠道，包括直接财政支持或是银行贷款贴息担保等，给储备提供了稳定可靠的经费来源；三是政府设立了专门的储备管理部门，或指定相关部门进行管理，如美国的国防储备市场影响委员会，日本的JOGMEC等；四是制定了权责分明的储备管理运行机制及灵活多变的释放机制，并根据国际资源情况随时调整。

3.2矿产资源储备须采取产品和产地相结合的手段

矿产资源产品储备和产地储备相结合，可以从不同的维度保障资源安全，达到储备效果。以美国的石油储备为例，美国石油产品储备是为应付紧急状况，或平抑价格波动，其储备保障能力一般以天为计算单位，是一个相对短期的储备；美国的石油产地储备则是为提高国防安全、资源安全的保障，以及更好的平衡代际分配，其保障能力相对较高，是一个长期的战略储备，二者结合，就形成科学合理的储备体系。

3.3矿产资源储备须发挥政府和企业各方面的积极性

矿产资源储备作为一种国家战略，必然要以政府为主导，但发挥企业的协调联动作用，将政府储备与企业储备相结合会产生更好的效果。政府储备可为国家的经济发展提供稳定可靠的资源供应，但需要资本和专门的管理机构，储备的成本一般较高，收储释放运行也相对复杂；企业储备作为政府储备的重要补充，凭借政府金融和政策的扶持，以相对低廉的储备成本和灵活多变的动用方式，可以更好地发挥各自应有的作用。

3.4客观认识美国大幅减少矿产资源产品、产地储备的现象

当前，美国矿产品储备大幅减少，产地储备也在逐步开发，给人造成一种矿产资源储备已经过时的假象。实际上，美国的资源战略是建立在其全球霸主地位的基础上。一是美国具有独一无二的世界资源占有和市场控制能力，他已将资源安全和国家安全的保障线前移到了世界各地；二是美国已经进入了后工业化经济时期，钢铁、有色等原材料行业所占比重正在逐步减小，供应的压力正在逐步降低；三是经过上百年的工业化，美国的钢、铜、铝等金属回收再利用已经成型，目前其资源回收利用量已占国内需求量40%～50%，原材料供应压力进一步降低；四是美国具有强大的跨国公司，这些跨国公司直接或间接的掌控着世界资源和市场，为满足国内资源的需求提供了强大保障。我国目前还不具备这样的条件，应充分借鉴美、日矿产资源储备的做法，对本国的优势矿产、紧缺大宗矿产和战略性新兴矿产启动资源储备。

4 构建我国矿产资源储备体系的思考

4.1建立我国矿产资源产品、产地、产能相结合的储备体系。

我国应建立矿产资源产品、产地、产能“三位一体”的储备体系，不同储备方式根据其特点形成互补，在不同级别的突发事件下均可稳定的发挥作用[5]。

4.1.1 矿产资源产品储备

矿产资源产品储备的作用是应对突发事件、调控资源市场，可以有效平抑资源产品的价格波动。它的优点是快速灵活、成熟有效，全球近百年的矿产品储备历史中，在多次资源价格大幅波动时发挥了重要作用；它的缺点在于储备成本相对较高，需要专门的机构、人力、物力和资金投入，储备的规模和保障能力受上述投入的限制，一般来说只能维持资源产品的短期供应。

4.1.2 矿产资源产地储备

矿产资源产地储备的作用主要是提高资源的安全保障能力、增强威慑力，保持优势矿产的国际优势地位，促进资源的代际公平。它的优点在于不需要太多额外的人、财、物投入，通俗的来讲暂不开发即可达到储备目的，因此储备的成本低廉，储备以矿产地为标的，规模大，动用后可以提供长周期的资源供给，甚至是代际之间的资源分配。它的缺点一是对资源的禀赋有要求，要选择合适的资源地，二是储备变现的时间长，一般矿业勘查开发的周期要维持10a以上，只能作为一种长周期的资源战略；三是对于我国大部分省(区)，一般地方政府会倾向于尽快开发将资源优势转换为经济优势，需要国家在政策、资金上给予强有力的支持才能实现[6-7]。

4.1.3 矿产资源产能储备

矿产资源产能储备的作用是实现产品储备和产地储备的衔接，一般产品储备的持续时间是以天计，产地储备则是以年计，二者之间需要衔接。产能储备以资源产业内的生产企业为主体，对业内所有企业当前生产能力和短期内可提升的极限生产能力进行评估，其差值就可认为是产能储备。从定义来看，产能储备的扩大需要提高行业未来的极限生产能力，可以通过增加资源储量、提高勘查程度方式来实现。产能储备的实施和战时国防动员有类似的地方，对于矿产资源产能储备，首先应通过专门的机构进行评估，对于保障能力不足的，应在资源储量等方面进行提升，将未来短期内可提升的极限生产能力提高到合适的保障水平。一般来说，产能储备的储备规模、动用周期和保障能力均介于产品储备和产地储备之间。

综上所述，构建矿产资源产品、产能、产地三者有机结合的战略储备制度，对于健全国家资源安全保障体系具有极为重要意义。发生矿产资源供应中断时，产品储备可在最短时间内提供现成的产品供给，维持短期供应；产能储备通过快速变现企业的极限生产能力，在产品储备维持一段时间后可以进行接续；产地储备的开发周期长，但完成后将形成可靠稳定的资源供应。

4.2构建我国矿产资源产品、产能、产地储备的管理体制和运行机制

2016年3月，国务院颁布了《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，明确要求“构建产品、产能、产地储备相结合的国家战略资源能源储备体系”。我国这3种方式的储备发展程度不一，为建立健全资源能源储备体系，应在矿产品储备的基础上，大力推进矿产资源的产地储备和产能储备。

我国矿产品储备已有60多年的历史，国家物资储备局成立于1953年，历经中央财政经济委员会、财政部、国家计委、国家经委、国家物资总局、物资部、国内贸易部等部门领导，1998年由国家发展改革委员会管理至今，目前形成了国家物资储备局、储备物资管理局(办事处)、基层单位(储备库)的三级垂直管理体制，在资源安全、备战、资源调控等方面发挥着重要的稳定作用。

我国矿产地储备目前仍处于规划阶段。在国民经济“十五”、“十一五”、“十二五”规划中，均提出了建立“矿产资源国家储备制度”，也提出了矿产资源战略基地储备，即矿产地储备。我国矿产地储备要充分体现国家意志，实施国家一级储备。在操作实施方面，国土资源部、财政部应作为矿产地储备的领导和决策者，负责制定储备的相关制度和政策，确定储备的专项预算，规划储备的矿种、规模、布局、结构，审定必要的储备方案，以及监督检查等；在具体工作的实施方面，可考虑目前具有“研究实施国家矿产资源储备制度”职能的国土资源部中央地勘基金中心主要承担，各省级国土资源主管部门协助配合，主要包括矿产地储备中拟储备矿业权的核查、协调、储备录入、登记，以及储备矿产地的监管、保护和日常管理等日常工作。

我国矿产资源产能储备目前仍处于理论研究阶段，虽然在国民经济“十三五”规划中有所提及，但具体的落实方式仍在探索之中。矿产资源产能储备应主要由工业与信息化部、国土资源部等部委组织实施，同时参考《中华人民共和国国防动员法》等相关法律，研究明确其内涵界定、规模、布局等，待理论成熟后再进行管理体制的构建和设计。

[1] 王安建，王高尚，张建华.矿产资源与国家经济发展[M].北京：地震出版社，2002.

[2] National Research Council.Committee on Critical Mineral Impacts of the U.S.Economy，Committee on Earth Resources，Minerals，Critical Minerals，and the U.S.Economy[R].Washington，D.C.：National Academies Press，2008.

[3] U.S.Department of Defense.Office of Manufacturing and Industrial Base Policy，Reconfiguration of the National Defense Stockpile Report to Congress[R].2009.

[4] 周浩，陈其慎.日本矿产资源储备及对我国的启示[J].中国矿业，2011，20(S1)：66-69.

[5] 薛亚洲，郭彤荔，于良晖，等.建立中国矿产地战略储备探讨[J].资源与产业，2011(2)：48-52.

[6] 于良晖，薛亚洲，贾文龙，等.矿产地储备规模研究[J].资源与产业，2012(5)：18-23.

[7] 袁博，柳群义，赵敏，等.我国青藏高原矿产地储备战略思考[J].资源与产业，2015(5)：30-34.

StudyonthestrategicreserveofmineralresourcesinUSandJapan

ZHAO Min1，2，WANG Guoping2，DOU Shuyan2，LI Zhongshan2，SUN Linan2，YUAN Bo2

(1.School of Earth Sciences and Resources，China University of Geosciences(Beijing)，Beijing100083，China;2.Central Geological Exploration Fund Management Center，Ministry of Land and Resources，Beijing100037，China)

Reserve of mineral resources is an important means to ensure national resource security and sustainable economic development.Based on the research of the resource reserve system of the United States and Japan，this paper analyzed two countries’ mineral resources，reserve targets，the product reserves and the mineral land reserves，and then compared the China’s mineral resources reserve system to carry out，finally proposed a mineral resources reserve structure which combines products，production capacity，mineral lands in our country，and the corresponding measuresand suggestions.

the United States；Japan；China；mineral resource；reserve system

2017-05-12责任编辑：赵奎涛

“西部地区战略性矿产资源储备调查与评价”项目资助

赵敏(1983-)，男，工程师，博士研究生，主要从事矿产资源储备和资源产业经济研究工作，E-mail：83272913@qq.com。

孙立楠(1983-)，女，经济师，硕士研究生，主要研究方向为矿产资源储备和资源产业经济研究，E-mail：124075343@qq.com。

F416.1

：A

：1004-4051(2017)09-0045-04