矿产资源勘查开发中的企业环保义务相关思考

郭琳琳++王凌云

【摘要】：随着我国现代化建设步伐的加快，矿产资源需求量日益加大，矿业开发强度不断提高，对矿区生态环境的破坏也越来越严重。保护生态环境不仅仅是政府的事，作为企业而言也应当担负相应的社会责任，因而矿产资源勘查开发企业应当承担相应的环境保护义务。

【关键词】：矿产资源开发；环境保护义务；企业

1、现行制度规范对矿业企业环境保护义务的要求

法律、行政法规及规范性文件涉及环境保护义务相关的条文较多，根据法律位阶效力，应首先从法律中找寻依据。

1.1按照政府授权的权限范围勘查开发矿产资源的义务

企业有义务根据政府授权的权限范围勘查开发矿产资源，对环境造成的影响不得超越许可范围。《矿产资源法》第四十条规定：“超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款……”显见，核定矿区范围的直接目的是限制企业对矿产资源勘查开发的范围，间接目的是规范企业对环境造成影响的范围。实践中，矿业企业须设立采矿权标识牌，表明开发矿产资源的范围。

1.2矿山清洁生产的义务

《矿产资源法》第三十二条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。”《清洁生产促进法》第二十五条规定：“矿产资源的勘查、开采，应当采用有利于合理利用资源、保护环境和防止污染的勘查、开采方法和工艺技术，提高资源利用水平。”对此，企业要进一步加强清洁生产的推行力度，真正做到清洁生产、绿色生产，减轻“三废”副产品对矿山生态环境造成的影响。

1.3制定矿产资源开发利用和环境恢复治理方案的义务

根据《环境保护法》第三十条：“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。”可见，对环境的保护义务还体现在矿产资源开发过程中提前制定生态保护与恢复治理方案上。包括上报矿产资源开发利用方案、生态保护与恢复治理方案并说明“三率”情况。

1.4合理使用土地并进行土地复垦的义务

《矿产资源法》第三十二条第二款：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”为矿产资源勘查开发行为指引了方向，勘查开发矿产资源应当在规定许可的范围内合理使用土地。由于该条文属强制性条款，可理解为法律主体必须遵守的规范，一旦违反应当承担法律责任，而这种责任也是义务性的。再如：《矿产资源法实施细则》第二十一条第一项：“对耕地造成损害的，……并负责恢复耕地的生产条件，及时归还。”第二项：“对牧区草场造成损害的，按照前项规定逐年给以补偿，并负责恢复草场植被，及时归还；”其中“恢复草场植被”也是复垦土地、恢复生态环境的一种表现形式。

1.5矿山闭坑的义务

按照《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》规定的程序和要求，采矿权人应当认真履行各项义务，编制并提交相关闭坑报告，汇编地质、采矿、测量等相关图纸和资料，完成法律法规规定的环境保护、水土保持、劳动安全、土地复垦等相关工作，对矿产资源储量的开采利用情况进行论证，确定矿产资源储量是否枯竭或者保有储量确实无法采出，并准确地标明不安全隐患的位置，避免给社会、经济和安全等方面造成不良后果。可见，闭坑是矿山勘查开发中必不可少的一环，同时也是环境保护的有力举措。

1.6排除妨害的义务

企业在矿产资源勘查开发过程中有发生妨害生态环境系统正常运行行为的，企业应当根据法律的规定采取相应的措施阻止不利后果的发生。《矿产资源法实施细则》第二十二条：“……勘查作业不得阻碍或者损害航运、灌溉、防洪等活动或者设施，勘查作业结束后应当采取措施，防止水土流失，保护生态环境。”说明矿产资源勘查开发企业在勘查开发过程中对于生态环境而言，具有排除妨害的义务。

1.7安全生产、排除危险的义务

企业在矿产资源勘查开发过程中对生态环境造成了危险状态后负责及时排除该危险状态也有着明确的法律基础。例如：《矿产资源法》第二十六条规定：“普查、勘探易损坏的特种非金属矿产、流体矿产、易燃易爆易溶矿产和含有放射性元素的矿产，必须采用省级以上人民政府有关主管部门规定的普查、勘探方法，并有必要的技术装备和安全措施。”该条文就是对安全生产、消除危险义务的一种间接描述。

2、法定环境保护义务的突出问题

2.1法定环境保护义务设定不足

目前我国关涉矿山环境管理及保护的法律、法规还不健全，在《矿产资源法》、《环境保护法》等法律中对矿山环境原则要求仅作一般规定，尚未形成针对矿区生态环境恢复治理的专门立法，缺乏生态与环境方面的明确规定，不适应环境保护与资源开发关系调整的生态文明建设要求，无法使环境保护义务落到实处，违者也难以追究。

2.2法定环境保护义务的行政监管机制不足

配套法规不健全，管理体制不顺已是当前矿山环境恢复与治理过程中的突出问题，矿区生态保护问题貌似多部法律管理，可部门法律又偏重行业管理，时常出现“多龙治水”，政出多门，部门间或部门内相互推诿扯皮，结果谁都没有管好。目前矿山环境恢复治理涉及生态重建、环境保护、土地利用等众多领域，发改、国土、环保、林业、水利等部门均有对矿山地质环境、矿山生态环境恢复治理管理职能，且按各自的体系进行恢复治理工作，存在责权利不统一，条块分割、交叉管理等现象严重，致使在矿山环境管理上各行其是、相互掣肘，矿山治理效果大打折扣，且各部门拥有各类涉及矿山环境恢复治理方向的资金，却缺乏成熟、可操作性强的资金管理和使用办法，致使资金使用效果不佳。

2.3法定环境保护义务实现的市场化手段不足

随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善，矿山环境保护单纯依靠政府调控支撑、缺乏充足的市场化参与，显然不太合时宜。目前我国矿山环境保护义务实现的市场化手段不足，突出表现为通过利用市场经济手段，合理引导并充分调动社会资源向环境保护领域流动的能力较弱，矿山环境保护与治理的资金投入缺少多元化的投资渠道，无法充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，影响環境保护义务的实现效果。此外，矿产资源勘查开发环境保护的公共参与机制不足，也是导致环境保护义务难以实现的原因之一。endprint

3、对策建议

3.1建立健全矿山环境保护的制度内容

在具体落实矿山环境保护义务问题提供制度性建议时，既需要描述性功能，又需要规范性功能——不仅关注法律制度的解释力，更需注重其规范力，由法律规则来指导义务主体的行为方式。

一是完善生态恢复治理保证金制度。依靠向企业征收生态恢复治理保证金来督促企业注重生态环境保护。关键要建立企业诚信档案，以年度计算周期，对于得分高的诚信企业，下一年度可减收或者免收企业的生态治理保证金，以减轻企业的资金压力，使企业能够步入良性发展的快车道。对于诚信度较低的企业，要加收生态恢复治理保证金，倒逼不良企业退出市场。

二是完善生态保护补偿制度。根据《环境保护法》第三十一条：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”但法律对于生态保护补偿制度的具体内容以及具体操作规范均未作规定，使得实践中各地对于如何实施生态保护补偿做法较为混乱。因此，要使矿产资源勘查开发企业能够依法、依規履行该项义务，立法应当进一步规范生态保护补偿的具体标准和操作程序，使生态保护补偿制度规范运行。

3.2完善矿山环境保护的行政监管机制，加大政府监管力度

按照“综合平衡、集中资金、渠道不乱、统一标准，责任不变、各记其功”原则，搞好各相关部门间的协调配合。发改、财政部门做任务、资金的汇总平衡、统筹安排，国土部门做好规划编制、项目审查和技术指导，环保、农业、林业、科技等部门应主动作为、积极配合国土部门，做好矿山环境和生态环境防治相应工作。

加强强制执行和处罚力度。例如，对矿产资源勘查开发企业实施不定期突击检查，加大检查的时间密度，在检察过程中尤其注意企业具有隐蔽性的危险活动，一旦发现及时责令消除危险。再如，发现企业有侵占公共环境和侵占农村集体土地情形的，可以由政府部门责令其返还，如果企业拒不返还，在采取强制执行措施的同时，应限制或者暂停企业的生产行为。情节严重的，可以根据《刑法》的规定，追究相关人员的相应刑事责任。对于污染严重的企业，政府主管部门可在环境税、排污费等方面加大征收力度，如果矿产资源勘查开发企业不主动履行修复环境义务，可依靠向企业征收的税费来对生态环境进行修复。同时还要对企业勘查开发矿产资源的活动给予一定限制，例如限制生产。

3.3拓宽矿山环境治理多元化投资渠道，完善公众参与机制

通过利用市场经济手段，合理引导、充分调动社会资源向环境保护领域流动，挖掘并拓宽矿山环境保护与治理的资金投入渠道，发挥市场在资源配置中的决定性作用。调动更广泛的社会力量一同参与到矿山环保中来，完善公众参与机制。可以以乡镇为平台建立以村委会为成员的环境保护公众参与平台，由村委会向村民宣传生态保护的相关知识，加强举报的奖励，发动群众对矿产资源勘查开发企业的排污行为进行监督，尤其是向公众环境随意倾倒废渣、废料和破坏农业生产环境的行为要坚决给予检举揭发，使企业的环境违法行为无所遁形。

【参考文献】：

[1]陈国栋.论矿产资源开发与环境保护[J].资源调查与环境，2004（1）：1-6.

[2]陈从喜.构建基于生态文明建设下的矿产资源管理新机制[J].矿产保护与利用， 2012（6）：1-5.

[3]冯聪，王均模.生态文明建设对我国矿政管理工作的启示[J].中国国土资源经济，2013（4）：28-31.

作者简介：郭琳琳（1989-），女，北京西城人，国土资源部咨询研究中心研究实习员，法学硕士，主要从事国土资源经济及政策法规研究工作。

2作者简介：王凌云（1966-），女，北京东城人，国土资源部咨询研究中心研究员，主要从事国土资源经济及政策法规研究工作。endprint