治理视角下社区公共问题的社会工作介入——以广州市S街社区广场噪声扰民问题为例*

王才章，杨洪芹

(1.井冈山大学，江西 吉安 343009；2.广州阳光社会工作事务中心，广东 广州 510000)

治理视角下社区公共问题的社会工作介入
——以广州市S街社区广场噪声扰民问题为例*

王才章1，杨洪芹2

(1.井冈山大学，江西 吉安 343009；2.广州阳光社会工作事务中心，广东 广州 510000)

社区公共问题是社区各种矛盾的集中体现，需要各种主体共同治理。在治理视角下，社工作为一支重要力量开始介入社区公共问题。在S街社区广场噪声扰民问题这一案例中，社工通过紧急介入、确定治理主体、沟通协调、达成共识的介入步骤完成了对广场噪声扰民问题的治理。在这一过程中社工主要扮演着协调者、建议者、沟通者等不同角色，并促成社区公共问题理性解决，带动了社区多元主体治理的发展。这一过程反映了社区治理从传统行政管理向多元治理发展的趋势，但也折射出社区治理理论的局限性。

社区治理；社区公共问题；社工介入；广场噪声

一、问题提出

社区是社会的基本单元，是社会工作专业人才开展服务的主要平台[1]。近年来随着工业化和城镇化的发展，社区成为各种利益关系的交汇点和各种社会矛盾的聚焦点，其中社区公共问题就是这些矛盾最具体的呈现。社区公共问题日益表现为社区居民多样化的公共服务需求与公共服务提供之间的矛盾[2]。具体来说，社区公共问题包括：社区治安和秩序问题、社区服务问题、社区环境问题等[3]。社区公共问题直接影响社区团结和基层社会稳定，在国家大力倡导社会工作人才队伍建设的背景下，社会工作成为介入社区公共问题的一支重要力量。民政部认为加快推进社区社会工作服务，对解决社区矛盾和问题，强化社区服务功能、创新基层社会管理体制具有十分重要的意义[4]。那么社会工作是如何介入社区公共问题，社会工作介入社区公共问题对创新社会治理有何启示，这是本文需要研究的问题。

二、文献综述与研究视角

(一)文献综述

目前学界关于城市社区治理的研究主要集中于城市社区治理困境及未来发展趋势。相关研究认为当前社区治理的困境是基层行政与服务职能分工不清、政府与居委会的角色迷失、社区治理的行政性单一秩序、社区自身参与性不足等原因造成[5][6][7][8]，而行政与服务的分离、建立多中心秩序、形成多元治理中心、推动居民自治、培育社区精神和合作氛围是解决社区治理困境，推动社区发展的趋势[9][10][11][12]。

社会工作作为社区治理的一支重要力量，在广州、深圳、上海等地已经被纳入社区管理与服务之中。目前对于社会工作介入社区公共问题的研究，主要集中于社会工作为什么要介入社区，以及如何介入社区、介入社区遭遇的困境是什么。一是关于社工介入策略的研究，比如说寻找问题发生的环境和制度因素、挖掘可以利用的资源、必须与政府职能部门有良好互动等[13]。二是关于政府购买服务背景下社工介入困境的研究，认为专业社工在服务过程中，被吸纳到街道的权力网络过程中产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的问题[14][15]。从以上研究可以看出，相关研究者指出社会工作在社会转型背景下进入社区的路径及介入社区公共问题的策略，以及遭遇的困境，但是相关研究还处于探索性阶段，特别是有关社会工作如何介入社区公共问题的研究尚比较少，本文需要在已有基础上推进这一领域的研究。

(二)社区治理的视角

改革开放30年来中国治理变革的主要方向，是从一元治理到多元治理的方向转变。[16]当前治理理论主要关注全球、国家和地方等宏观层次，而社区治理作为微观层面的治理也非常重要。[17]社区治理就是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。社区治理的主体主要包括政府的派出机构、居民自治组织、社会组织、私人机构、公司以及个人等。治理目的主要是为居民提供公共产品，这些公共产品包括物资的和非物资的两方面，前者指的是满足社区居民的基本设施建设等，而后者更重要，主要是社会资本。治理的方式包括合作、自治、参与以及建立更多的横向居民结构组织。[18]十八届三中全会提出“改进社会治理方式、激发社会组织活力”，将社会治理提到更高的高度上来，作为社区治理的主体也必将随着治理方式的变化走向多元化。社会工作是当前我国推动社区治理创新的重要手段，按照治理主体多元、治理内容拓展与治理方式多样的社区治理标准，社会工作具有改善社区治理方式，推动社区功能完善的作用。[19]

三、案例背景与研究方法

(一)案例背景

S街位于广州市的核心区域，是典型的老街。街辖区面积不足1平方千米，下设9个社区居委会，常住人口7万多人。S街自2009年开始设立社工站，并率先向广州阳光社会工作事务中心购买社工服务，是广州市最早的一批社会工作专项服务项目试点。2010广州市在20个试点街道开展家庭综合服务中心试点，S街家庭综合服务中心(以下简称“家综”)位列其中。S街所在城区正在推进政府购买服务，增强社区自治功能[20]。S街家综主要以培育居民自治为特色，且得到区民政局和S街道办的大力支持。

由于该街道处于老城区，人均公共空间面积非常小。街道里有一个社区广场，是周边居民的公共空间。该广场面积350平方米左右，东侧有一棵树冠直径约30米的大榕树。广场旁边是街道文化站，社工所在的家庭综合服务中心就在文化站的二楼。周边是六层左右的居民楼，居民楼里的居民主要是本地居民。广场附近居民经常出来在广场上跳广场舞、遛狗、聊天等。近年来，广场周边居民楼里的居民经常反映广场上的噪声太大，特别是早上跳广场舞的时候。2014年3月21日上午，该广场上发生一件因广场舞蹈队噪声扰民引起的居民冲突事件。文化站邀请家综社工介入此事，因为这一问题不仅是X先生与舞蹈队的个人冲突，同时也涉及舞蹈队的娱乐权与广场周边居民休息权的矛盾。这一矛盾由来已久，3月21日的事件只是一个导火索。家综社工于是将此问题作为社区公共问题进行介入。

(二)研究方法

本研究主要是对单个个案进行研究，所以个案研究是本研究的主要研究方法。个案研究主要有利于深入了解事件过程，有利于了解各个主体的参与情况。本研究的个案是广州市S街广场噪声扰民事件。资料收集方法主要有：访谈法、文献法、参与观察法。访谈法主要是访问专业社会工作者、家综主任，了解他们如何介入社区公共问题，同时通过参与座谈会议，了解街道干部、社区工作人员、舞蹈队、居民代表等群体对于公共问题介入的态度。文献法主要是搜集社工在介入个案中所形成的社工介入公共问题服务记录表、社区公共问题结案报告、民意调查报告及会议纪要等。参与观察法主要是跟进整个事件过程，了解事件进展情况，并做相应的观察记录。本文的作者之一曾为S街家庭综合服务中心负责人，负责指导整个公共问题的社会工作介入，参与了整个事件处理过程。

四、S街道社区广场噪声的介入过程

(一)多元社区治理主体的确定

1.作为一种新的治理主体——社会工作者

城市是一个高度集约化的空间，居住、工作、生活环境都是高度集中化的，而这种集中化的空间带来的是空间资源的紧张，而当外部规则、人的意识没有建立起来的时候，种种冲突在所难免。在城市社区中，这种冲突表现得更为明显。2014年3月21日，X先生因噪声扰民砸烂广场舞队的音响，双方发生激烈冲突。面对此事，传统的介入方式一般是文化站联合居委会进行调解，而在该社区，一种新型的社区服务力量——社工已经扎根社区服务五年，社工在这五年的服务中，逐步获得了街道办、文化站、居委以及社区居民的认可。文化站站长邀请家综社工一起介入。在广州，广场一般属于街道文化站管理，所以文化站首先获悉此事，且由于介入社区公共问题属于家综职责范围，所以文化站需要与家综一起介入。该事件涉及一个更深层次的结构性问题，即老城区的公共场地狭窄，难以满足居民的文娱需求。社工的紧急介入首先是了解当事人的情况及冲突的前因后果。社工在介入此事时，首先调查了事件的起因，同时对舞蹈队的舞蹈时间、播放音量进行了解，并对X先生进行个案跟进。X先生表示自己可以赔偿被砸的音响，但是前提是要求舞蹈队不要再影响大家休息。

2.多元治理主体开始形成

传统的社区治理体制，主要是由作为政府派出机关的街道办事处来组织和引导居委会的运作，以兼具行政性和自治性特征的居民委员会来实现对基层社会的组织和动员，从而建立起自上而下“纵向到底”的垂直管理架构，这种单一的自上而下的行政性管理机制越来越不适应社区的现实情况，需要在社区治理过程中引入社会多元化力量，形成共同参与的社区治理局面。而作为社区里面的公共问题，涉及不同主体的利益，需要多元主体共同治理。S街道的广场噪声问题是一个典型的公共问题。在这个事件中，社区广场是由街道文化站管理，同时也涉及城管部门。又由于这个广场在M社区辖内，周边居民主要是M社区的居民，所以社区居委也是治理主体。而广场舞蹈队、广场周边居民则是直接的利益相关者。综合来看，这是一个涉及广场周边居民多数人利益的公共事件。社工在介入这一事件过程中，迅速地确定了利益相关者和治理主体，体现了多主体共同参与的治理思维。在这件事情中，各个主体的角色不同，治理目标也有差异，但是共识是合作解决这一公共问题(见表1)。

表1 不同主体的治理目标

(二)社区治理过程中的利益协调

1.不同主体的协商议事

社区公共问题涉及不同群体的利益，每一个群体都有自己的利益诉求。在这种情况下，只有将不同群体组织起来进行协商，在遵守相应规则的前提下进行沟通，并达成共识，这是社区治理的要求。确定治理主体之后，社工于2014年3月21日组织召开了第一次沟通协调会议，参加座谈会的人员有街道代表、居委会主任、文化站站长、家综主任及社工，还有舞蹈队代表。这次沟通协调，各方诉求不一，每个主体都根据自己的角色及职责提出相关的建议。以下是不同主体在第一次沟通会议上表达的看法，现摘录如下：

舞蹈队代表首先承认影响周边居民休息，但是关键是理性解决问题。文化站站长则认为，如果音量难控制，建议采取音乐统一刻录调试的方式，将干扰因素降到最低，他希望这方面家综的社工可以协助跟进。街道民政科工作人员主要考虑设计制度，平衡各方利益，建议可邀请受影响街坊代表一起参与公约制定，建立一套投诉监督机制。家综主任更关注遇到类似的事情如何处理，建议音响应由专人管理，控制好音量，如发生突发事件，应避免冲突，同时照相取证，维护合法权益。

第一次沟通会议结束后，决定由家综社工发挥专业优势，与居委、文化站、居民一起做好居民需求收集分析，制定合理的介入方案。并于2014年4月1日下午进行第二次沟通协调。这次沟通参加者是街道、居委、文化站、舞蹈队、受影响居民代表，沟通的结果是：各个主体倾向于以广场公约的形式规范广场使用行为。

2.共识达成：确定广场公约

广场使用公约的初步确定表明各主体都接受以制度形式来平衡和约束各方面利益，这是一种理性的解决问题的方式。公约的达成是在沟通协商的基础上形成，是多方参与治理的结果。公约初稿形成后，社工与居委主任沟通公约公示，并再次征求居民意见。公示并接受反馈意见，以让更多公众参与到这一事件中，因为整个公约的决定是多方代表决定的，而要体现其公共性，让更多利益相关居民参与进来，则需要进行公示，并促使居民及时反馈意见。公约公示在广场上，针对所有使用广场的社区居民，也依靠所有社区居民进行监督，以此培育社区居民的自我管理意识。广场公约的制定，体现了一种社区契约精神，而这种契约精神在社区治理中显得非常重要。社工在促进共识达成过程中，也是期望能够培养居民的社区参与意识，形成对社区的认同感和归属感，遵守彼此制定的规范制度，这是社工介入社区公共问题的最终目标。

五、社工介入公共问题的一般流程及其角色

(一)社工介入公共问题的一般流程

公共问题介入过程中，为了调动居民的参与意识，规范居民参与途径，广州阳光社会工作事务中心社工在服务过程中探索出符合本地特色的公共问题介入机制。首先，组织居民代表成立“公共议事听”，搭建起居民参与公共问题的平台。社工与街道协商，在各居委选取1名居民骨干参与“议事听”会议，会议频率是每月召开2次。其次，确定公共问题介入流程：“议题征集—议题核实—议题甄选—介入方案—介入行动—成效评估—结案”，规范居民及各职能部门参与公共问题介入的程序，引导各方理性介入。最后，在整个介入过程中，社工会在每个流程中侧重培育居民、其他参与方的参与技巧和能力，提升参与方的治理水平。

社工在社区服务过程中，介入公共问题基本遵循这一介入流程。而有些公共问题属于突发性的紧急问题，比如说本文中的因广场噪声问题产生的冲突事件。对于此类事件社工首先需要做的就是紧急介入，安抚当事人的情绪，然后召开“议事听”会议，确定介入主体。公共问题往往会涉及社区中的很多部门，比如说街道办事处、社区党委、社区居委会、城管、物业等部门，社工需要根据问题的利益相关者及责任者确定治理主体。确定这些治理主体之后，需要召开“议事听”会议，制定介入方案。由多主体共同参与制定相应的介入方案，这体现出多元主体共同治理的思路。在制定介入方案之后，就要开始实施介入。在实施介入过程中，一方面是去满足各方需求，进行利益平衡，在广场噪声扰民这个事件中，社工的介入目标有：一是满足舞蹈队娱乐需求，二是确保广场周边居民的正常休息权，三是思考问题解决机制的建立。介入完成之后，就需要对整个案例进行成效评估，确定需求是否满足，以及社工是否有必要再介入。图1是社工介入该公共问题的流程图。

图1 社工介入公共问题的流程图

(二)社区公共问题治理中社工的角色

随着我国的城市化和工业化进程的加速，社区作为社会的最基本单位，成为诸多公共问题聚焦的场所。社区公共问题一般分为很多类别，比如说环境类公共问题(垃圾处理、小区养宠、噪声污染等)、物业类公共问题(停车空间、煤气安装、电梯安装等)。针对不同公共问题，社工的治理角色也不一样。在社区社会工作中，根据不同的社工介入模式，社工扮演的角色也不同。在民政部文件中，社区社工的角色主要有治疗者、教育者、引导者、组织者的角色。[1]在本案例中，社工所扮演的角色及功能主要有：

1.作为协调者的角色。公共问题涉及多方利益及责任，每个利益主体都有不同的立场，各方利益无法协调时便会衍生公共问题，所以，是否有对话的平台对于公共问题的预防和介入至关重要。社工作为第三方角色，一般不是公共问题的利益相关者，其身份和话语相对中立客观。所以，社工可发挥专业功能了解各方真实需求，并以协调者角色搭建各利益方的对话平台，使真正的对话成为可能。

2.作为建议者、沟通者的角色。公共问题的介入和解决取决于是否真正了解到各方的需求，以及解决方案是否顾及到各方的利益。在这方面，社工经过需求调研的专业培训，具备需求分析及专业建议的能力。同时作为第三方，社工需遵循案主自决原则，充分发挥建议者角色，根据需求调研提出合理可行的介入建议，供利益相关方对介入方案作出判断和选择。同时，这一过程中，社工需了解利益各方的需求及解决倾向，并扮演沟通者角色，实现信息对称，让各利益主体充分了解对方需求，实现协商与适当妥协，最后达成一致。此外，社工还扮演着社区组织者的角色。社工是推动社区治理的一支重要力量，其不仅是公共问题的发现者，同时也是组织居民及各方力量共同解决问题的组织者。

六、讨论与反思

社区治理强调多中心治理，要求动员社区可以动员的力量参与公共问题的解决。多个主体在一个可协商的框架下，按照法律的要求，围绕公共问题产生的原因及对策进行沟通协调，从而达成一个各方都比较能够接受的决议，实现各方利益的最大化。这就是社区治理的精神所在。社工在介入这个案例中，主要运用社区组织的方法，促进多方进行沟通协调，而不同于传统的主要以行政力量进行解决的方式。

(一)讨论：社区治理从传统的行政管理向多元治理转变

我国社区治理正在经历从管理到治理、从单中心到多中心转变的过程。传统的社区建设和社区服务基本上都是政府的责任，社区居委会本来是基层社区自治组织，也成为政府的半行政化组织。随着政府推动基层行政管理体制改革，在社区推动社区工作站的建立，将社区的行政职能从社区居委会中剥离出来，社区将更多地实现自治功能。另一方面，比如说在广州，通过政府购买社会工作服务，在街道建立家庭综合服务中心，让家综承担更多的服务职能，以及通过家综培育更多的社区社会组织，从而实现多主体对社区的治理，推动传统单一化行政治理走向多元治理。在本案例中，街道、家综主动推动社区的协商共治与居民自治，邀请多主体共同参与社区公共问题的解决，体现了社区治理从传统的行政管理向多元治理的转变。

(二)反思：社区治理理论的局限性

本文是在社区治理理论的框架下探讨社会工作推动社区多元主体共同参与社区公共问题的解决。本案例相对是一个较容易切入的问题，如果涉及较为棘手的利益矛盾问题，特别是老城区的单位小区改造问题，比如公共电梯安装、管道安装等问题，需要分清原单位、户主的责任和利益，这些问题更难治理。社工推动公共问题治理，更多地是先从比较容易着手的问题开始，而对于那些涉及经济利益、政治利益的难度较大的问题，实行社区治理的难度非常大，实行的效果也不明显。

另外，治理理论是一种源于西方的理论，其主要根植于西方的文化背景，根植于以个人主义为基础的契约合作观念，蕴藏于西方以平等、自由、权利为核心的公民文化之中[21]。而当前中国的这种公民精神相对发育不足，推动社区治理的难度也更大。国内社区治理的实践经验可以帮助我们反思社区治理理论背后的理论假设，但是本研究并不因此而否定该理论在国内的适用性。此外，这种治理理论本身强调协作治理，而协作是需要相应的协调成本，这可能会导致效率不足的问题，在当前政府追求社会管理绩效的背景下，治理所产生的效果可能也会受到限制。

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(责任编校：杨睿)

TheInterventionofSocialWorkerswithCommunityPublicIssuesunderGovernancePerspective——TakingtheNoiseNuisanceinSStreetCommunitySquareasanExample

WANG Cai-zhang1, YANG Hong-qin2

(1.JinggangshanUniversity,JiangxiJian343009,China; 2.GuangzhouSunshineSocialWorkAffairCenter,GuangdongGuangzhou510000,China)

Community public issues are a concentrated expression of the contradictions in community, it requires a variety of co-governance body. Under the governance perspective, social workers as an important force begin to involve in community public issues. In the case of noise nuisance in S Street Community Square, social workers involved in the public issue through emergency intervention, determined the governance body, communication and coordination. Social workers play different roles of a facilitator, suggester and communicator, which led to the development of community governance body to involve in community public issues, which not only reflects the trend of community governance from the traditional administration to the development of pluralistic governance, but also reflects the limitations of governance theory.

community governance; community public issues; intervention of social workers, square noise

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.05.012

2017- 03- 10

国家社科基金项目(13BSH073)“政府购买公共服务与社会组织发展研究”；井冈山大学博士科研启动项目(人文科学)(JRB1711)“社会治理精细化背景下的社会工作专业化研究”

王才章(1987— )，男，江西吉安人；博士，井冈山大学政法学院讲师，主要从事社会治理，社会工作与社会政策研究。 杨洪芹(1984— )，女，山东日照人；硕士，社会工作师，广州阳光社会工作事务中心总干事，主要从事社会组织管理、社区治理研究。

C916

：A

：1672- 0598(2017)05- 0088- 06