房地产项目行政审批的问题与对策研究

曹海琴

[摘 要]随着简政放权的不断深入，房地产项目建设工程报建领域的各有关部门也在不断探索，努力完善报建手续，取得了一些成绩，但仍然存在着一些问题。主要是体制机制尚待理顺，权限划分不够合理；前置条件审批事项存在内容过多、流程较长、审批内容重复、审批程序烦琐；公众参与有待提升。要解决上述问题，需要从四个方面着力：调整机构设置，合理划分权限；创新管理方式，增强事中事后监管；完善公众参与，尤其是加强第三方评估；还要充分利用互联网、移动终端、云计算、大数据等新科技手段。

[关键词]房地产项目；建设工程报建；行政审批问题

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.24.060

1 房地产项目行政审批改革的成果以及存在的问题

近年来，随着简政放权的不断深化，各地市在简化报建手续的问题上做了多种探索。2016年，安徽宿迁市出台《宿迁市房地产建设项目“并联+串联”审批实施办法（试行）》，按照立项、供地、规划报建、施工许可四个阶段，分阶段制定“并联+串联”办理实施方案，实行分阶段“一窗受理、分别审批、限时办结、统一发证”的“并联+串联”审批模式。海南三亚市2015年就在探索实施建设项目“五个集装箱”联合审批，同时，引入了容缺受理、联合图审机制，开展中介服务事项清理，启用建设项目代办中心，加快推进“多规合一”改革和区域联合评估评审，试图提升三亚建设项目审批效能。其中“五个集装箱”联合审批即按照建设项目審批的关键节点，将建设项目行政审批流程整合为立项、供地、规划报建、施工许可、竣工验收五个阶段，通过“整合流程、一门受理、并联审批、信息共享、限时办结”的方式，将建设项目总审批时限由原先串联的334个工作日压缩至并联的36个工作日，项目从立项到竣工验收的办理时间（含业主材料准备时间）从原先的平均900多天缩短至200天左右。

虽然地方曾经进行了多项有益的探索，也在实践中显示出一定成效，但是到目前为止依然没有形成适用于全国的模式。建设工程报建手续仍然存在着许多问题，总结起来，主要体现在如下几个方面。

1.1 体制机制尚待理顺，权限划分不够合理

目前，审批事项仍然分散在住房城乡建设部门、交通运输部门、国土资源部门、水利部门、海洋部门、环境保护部门、能源部门、发展改革部门、公安部门、安全部门、国防科技工业部门、民航部门、宗教部门、移民管理机构等十余个部门，应建防空地下室的民用建筑项目报建审批还要涉及人民防空部门。建设工程报建涉及的部门繁多，经常是因为某项事务需要各相关部门协调决定，而这些大多属于同级部门，协调起来难度比较大。如此繁多的部门，其中权限又有交叉重复之处。经常是在某个环节提交的材料到其他环节还需再次提交，导致行政效率低下，并且存在决策困难的情况。同级有关部门难以决策，最终往往是上级行政领导出面拍板，才能解决问题。这也是造成这一问题难以彻底解决的根本原因。

目前这一领域还是“粗放式管理”，未能将不同项目区分开来。目前多数地区管理都是“一刀切”式的粗放管理，不区分申报主体，对大公司和小公司执行同样的流程，也不考虑项目本身的差异，对不同性质的项目实行同样的管理。这样生硬的管理模式既不利于提升效率，又不利于鼓励市场主体发展企业、严守企业信誉。

1.2 前置条件审批事项存在内容过多、流程较长、审批内容重复、审批程序烦琐的问题

《城乡规划法》《规划条例》《建筑法》《建筑工程施工许可证管理办法》，对并未明确要求建设工程规划许可前置条件、工程施工许可前置条件，如环境影响评估批复文件、分包单位审查、民工工资代付协议等事项应该重新加以论证。2013年年初广州“两会”时，广州政协常委曹志伟在书记市长面前摆出一幅行政审批流程的“万里长征图”，“一个投资项目从立项到审批，要跑20个委办局、53个处室，盖108个章，需799个审批工作日”，力陈行政审批程序之冗杂烦琐。

审批流程也比较长。投资项目审批往往需要经过立项、规划、土地、建设等多个阶段，履行行政审批、中介服务、政府部门出具意见、政府内部工作、召开相关会议等多种手续和环节，周期漫长。

审批内容重复、审批程序烦琐。现行审批流程中，有一些事项内容相近却重复开展，有一些事项可整体开展却分散执行。比如节能评估内容和建筑节能标准存在大量重复之处，环境影响评价和社会稳定风险评估的公众参与、公示对象和内容基本相同，目前都在分别实施。再如环境影响评价、水影响评价、交通影响评价、地震安全性评价等，在对一个区域地块进行评价和审查后，还要对区域内每个项目再进行评价和审查，特别是对区域内的同类项目进行重复评价审查，耗时耗力耗钱却无实际作用。建设单位办理施工许可证需要填写工程报建、安全监督、质量监督、劳务分包、合同备案、图纸审查备案、城建档案责任书等10余种表格，并多次加盖公章，仅单位名称、项目名称就需重复填写10余次。

1.3 公众参与制度有待完善

重视环评过程中的公众参与，这是我国政治文明发展的重要表现之一。但是在实践中，这一环节的公众参与仍然存在较多问题。

（1）过程不符合法定程序。信息披露不充分，征求民意不全面，交流沟通不顺畅，制约机制不到位的情况时有发生。有的建设单位、环评机构和基层政府甚至公然造假、愚弄民众、欺骗审批机关，用不正当手段获取环评批文的现象多有发生。

（2）具体操作不够规范。实践中，公众参与调查范围的代表性不够。公众参与调查范围不得小于环境影响评价范围，并涵盖项目的敏感保护目标。有些具体问题原则上应逐个进行调查，被征求意见对象应当包括可能受到建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。而在实践中，往往有所选择，试图人为控制结果。在调查方式上，同样存在弊端。调查表的真实性确认、调查表的发放与回收阶段同样存在把关不严、组织不力的情况。整个过程缺乏有效监督，经常流于形式或者出现人为操纵结果的情况。endprint

（3）公众参与的效率有待提升。同一项目，在一些环节上存在着重复组织公众参与的情况。规划选址、环评，要做几次公参，一方面延误工程进度；另一方面对公民而言，因为信息公开不到位加上组织不得力，往往使公民将保障其合法权益的公众参与制度安排视为负担。

由于缺乏环评程序操作细则、缺乏独立审判的法治环境，针对环保审批的大多数诉讼都很难成功，甚至無法获得法院受理。这样的不正常状况，反过来加深了民众对依法维权的不信任感，刺激了民粹主义和街头政治，导致非理性的甚至暴力性的民意表达，造成社会的紧张和冲突，带来各种严重的负面影响。

2 房地产项目行政审批改革的成果以及存在的问题

2.1 调整机构设置，合理划分权限

某一地区、某一部门的措施，只能影响一部分，牵一发难以动全身。要简化建设工程报建手续，要有治本的决心，有顶层设计的理念。不能头痛医头脚痛医脚，不是细枝末节的修修补补就可以解决，要有长远的发展思维，统筹全局的决心和智慧。这是一个系统工程，要有全局观念、系统思维。

对于注册资本较大、从业资质较高、信誉良好的企业，可以考虑减免部分审批事项。对于已经完成项目立项手续，项目初步设计及总概算已经批复的重大民生项目是否可以实行开工报告制度，不再按照常规程序办理施工许可手续。已经办理立项手续或市政府已经以会议等形式批准建设的保障性安居工程、以市区建筑工务部门作为建设单位的政府投资工程以及市、区政府确定的其他重大项目，建设单位申请开工，并经现场核查满足工程质量和安全施工条件的，由质量安全监督机构与建设单位签订工程质量安全监管协议，办理工程质量安全监督登记手续，项目可以提前开工。建设单位应当在开工后一定期限内补办施工许可手续，具体期限可以在工程质量安全监管协议中予以约定。

2.2 创新管理方式，增强事中事后监管

重审批、轻监管，这是目前中国式的行政体系架构的基本特点。目前的建设工程报建仍然主要是事前审查，而事中事后监管则相对薄弱。从习惯于事前行政审批到习惯于事中事后监管，对中国政府来说是一场新的革命。简政放权必须与强化事中事后监管结合起来，唯有如此，简政放权才不会带来政府失职的后果。比如，消防领域法律法规对建设工程的消防设计有明确的技术标准，同时规定建设、设计等单位依法对建设工程的消防设计负责。据此，更加合理的方案是通过建设、设计等单位落实主体责任、严格执行标准，消防部门进行监管来加强消防安全，但目前消防部门仍然采取事前审批的方式。再比如，建设项目节水设施的相关标准已很明确，项目单位可按标准执行，水务部门加强执法监督即可，但目前水务部门仍在开展建设项目节水设施方案审查。

在施工许可的问题上，要简化不必要的前置程序，更需要严密管理网络，使违规行为被惩处的概率尽可能提高。目前，违规行为被查处的概率并不高，违规成本较低。唯有如此，才能强化执法威慑力，增强市场主体守法的自觉性。

2.3 完善公众参与，尤其是加强第三方评估

公众参与要严谨程序、规范操作、提升效率，同时必须强调的是，要想使公众参与落到实处，需要做好公众沟通工作，要通过有权威的第三方智库进行公开的科学论证，同时在媒体、政府网站组织问卷调查。通过专家认证等形式进行风险评估，并且通过各种途径为公众所知。按照当代法治理念和成熟的监管架构，引入制约和分担机制，让有素养的律师来协助环保部门提高环评质量，维护法律尊严，维护程序正义。

2.4 充分运用科技手段

互联网、移动终端、云计算、大数据等信息技术越来越成为政府变革和治理创新的主要突破口，而如何善用这些技术则成为考验政府执政能力和治理水平的关键依据。在建设工程报建领域，目前这些新科技手段并未得到普遍应用。这一领域若要实现治理能力现代化，仍然面临很大挑战。

一方面是政府内部数据的整合，即把原来碎片化、孤岛式、部门分割的数据予以整合，使数据之间的内在联系进一步凸显，从而为大数据应用创新提供可能。比如，需要审核的各种数据可以努力与有关部门联网，比如注册资本等类似信息可以和工商部门联网，无须额外提供证明。有些证明需要重复使用，也可以利用网络的互联免去重复造成的周期延长。这就需要政府部门具备很强的数据整合和应用能力。另一方面是对外公开数据，加大信息透明度，继续落实公众参与。同时鼓励公民、企业和学术机构利用数据，从而使数据的价值提升和凸显。这是一种开放式创新，即让所有人都参与数据生产、采集、存储、处理和应用。endprint