快速城市化地区控制性详细规划编制方法初探——以漳州台商投资区为例

张文平

雅克设计有限公司厦门规划分公司（361000）

快速城市化地区控制性详细规划编制方法初探
——以漳州台商投资区为例

张文平

雅克设计有限公司厦门规划分公司（361000）

《城乡规划法》确定了控制性规划的法律地位，也给其的编制和管理提出更高的要求。本文尝试针对漳州台商投资区控规编制管理面临的困境，通过对《福建省城市控制性详细规划编制导则》的解读，对快速城市化地区控规编制进行探索，以期能对快速发展城市的规划管理工作有所裨益。

快速城市化；控制性详细规划；台商投资区

0 引言

《城乡规划法》确立了控制性详细规划（以下简称“控规”）的法律地位，指出控规是作出规划行政许可、实施规划管理的直接依据。为了使控规能适应新形势的要求，更好地指导城市建设，2012年9月福建省住建厅组织编制了《福建省城市控制性详细规划编制导则（试行）》（以下简称“导则”）。目的是在全省层面规范控规编制的内容和深度，增强控规编制的科学性和可操作性，为福建省控规编制提供相对统一的技术标准。

然而，当前快速城市化地区，尤其是漳州台商投资区（以下简称“台商区”）的控规编制,在面向实施管理的过程中面临着诸多困境。而与此相对应的是，在《导则》推出试行的背景下,控规在规划管理中的作用又有不断增强的内在需求。为此，如何使控规更好地面向实施、管理成为我们亟待探索解决的现实问题。

1 控规编制面临的困境

1.1 对总规落实不到位，总量突破严重

控规在编制过程中，由于缺乏对总体规划确定的人口规模、用地规模、建设总量等指标方面的有效把握和宏观控制，控规或多或少突破总规提出的控制目标。随之产生的道路交通、公共设施、市政配套设施等方面问题突出，控规与总规之间衔接不畅、缺乏反馈，从而影响了总规的实施效果。

1.2 刚性有余、弹性不足

在快速城市化地区，城市发展具有极大的不确定性，使得控规不能适应城市发展节奏。控规的各项既定指标不能有效指导城市实际发展情况，甚至部分地区的控规刚编制完成就面临启动修改的尴尬局面。控规控制体系刚性有余而弹性不足，很难满足城市建设发展需求，也影响了城市规划的权威性。

1.3 规划编制与管理脱节

目前，较多快速城市化地区，以漳州台商投资区为代表，为了适应市场经济发展需要，存在着控规编了不敢批、边编制边实施、编后反复修改的现象，将本应是“将来式”的规划变成迁就现状、迁就项目落地的“过去式”规划。规划编制与管理脱节现象严重，最终将导致控规失控。

2 《导则》提出的控规编制体系

鉴于福建省各地控规编制和管理实际情况，《导则》借鉴国内现阶段控规编制经验，提出控规编制体系分为单元控规和地块控规两个层次，可以说是福建省对控规编制和管理进行创新性的探索。

2.1 单元控规，统筹控制

单元控规以落实总体规划为目标，以控制单元为平台，对控制单元的主导用地属性、整体控制指标（含人口总量、建筑总量等指标）、“五线”（即城市黄线、绿线、紫线、蓝线、红线）、“三大设施”（即公共管理与公共服务设施、道路与交通设施、公用设施）及社区服务设施提出规划控制要求，并指导下一层次地块控规的编制。

2.2 地块控规，落实管理

地块控规以落实单元控规为目标，以地块为载体,依据单元控规对各类用地和设施的定性、定量、定位等控制内容进一步深化和落实，以作为地块规划建设管理的依据。地块控规的控制指标不得突破单元控规确定的相关总量控制指标。

《导则》不仅创新性提出控规编制体系，同时在控制内容及深度、成果构成、动态维护等方面均有较大创新。控规编制采用“总量控制、分级规划”的方法，逐级分解总规确定的人口、建设总量和“三大设施”的要求。这既保证控规的严肃性，又保持必要的弹性，提高控规实施的可操作性，也是适应市场经济背景下满足政府调控城镇土地资源、引导经济社会发展的内在需要。

3 漳州台商投资区控规编制的探索

2012年1月21日，国务院批准设立国家级漳州台商投资区。该台商区地处厦门、漳州两市交通联系节点，作为对台先行先试“试验田”、厦漳同城化“桥头堡”和漳州发展“排头兵”。二十多年工业化和城市化的双轮驱动，使台商区成为产业集聚和辐射能力均较强的区域中心,迎来并跨入与厦门的“同城时代”。近年来，随着城市化进程的突飞猛进，规划受到空前重视。为了使控规更好地指导项目实施，台商区的控规必须面向管理并结合实际情况进行编制。

3.1 初步建立控规体系

在《导则》指导下，台商区共划分为7个分区单元、47个基本单元，形成“分区单元—基本单元”两大层级控制体系(如图1)。合理地划分控规编制单元将有助于提高单元控规编制效率，是单元控规编制、管理和实施动态维护的基础。

图1 台商区控规单元划分图

3.1.1 分区单元控规

分区单元控规落实总规要求，重点确定分区单元的主导功能、人口容量及开发强度指标、“五线”、“三大设施”在空间上的用地控制等内容，以作为下一步基本单元控规编制的依据，具有“承上启下”的作用。

3.1.2 基本单元控规

在分区单元控规的基础上，基本单元一般由主干路网围合而成，有明确的“四至”边界，对应的主导功能有居住社区、各类中心地区、大型公园以及各类产业区等。该层面控规主要是进一步落实“五线”、“三大设施”以及社区服务设施的用地、使用功能、总体容量及开发强度等强制性要求，对地块方面进行指导性的控制。

目前,台商区控规管理单元已实现基本全覆盖，各项配套设施全盘考虑。但也存在研究不足、编制粗疏、科学性和操作性不强等问题。

3.2 简化编制地块控规

地块控规作为“依法批地”的直接依据，其最低编制范围应以完整的基本单元为规划范围。然而，为了促进招商项目的落地实施，满足城市规划管理的需要，确保近期项目土地使用的合法性，台商区就近期拟出让/划拨地块编制了大量“简化版”地块控规(如图2)——俗称“小地块控规”。

图2 台商区某地块控规图则

小地块控规编制的内容和深度基本符合《导则》要求，一定程度上确实解决了现阶段的规划需求问题，在城市的建设管理中起重要作用。但由于小地块控规不是成系统编制，缺乏全局观念，“三大设施”难以配套到位,从城市的长远发展考虑，不利于今后城市的科学管理和可持续发展。

3.3 推进动态维护机制创建

为保证各类控规成果的现实性，台商区规划管理部门目前积极建设“规划一张图”管理平台,其目的是为推进控规动态维护机制创建奠定基础。所谓“规划一张图”就是将所有规划信息按一定的标准整合在一套方便查询的数字化图纸中。其工作重点在于以各类控规为底图进行成果整合，解决彼此之间的矛盾。在此基础上融合各类专项规划，解决专项与控规之间的矛盾，形成“规划一张图”。最后利用信息化手段，将各类规划成果建立在同一的空间规划体系中，为规划管理提供一张完整、统一、权威的规划成果[3]。

随着城市化进程的不断加快，控规的一成不变让其失去了指导城市建设的作用。我们需要对之前制定的控规成果进行修改、调整和完善，以适应快速城市化进程中城市建设遇到的各种不确定因素。只有动态地、科学合理地调整完善控规，才能帮助我们更好地引导和控制城市建设的发展[4]。

4 结语

对于快速城市化地区,控规能否适应市场需求，能否有效地引导和控制城市空间发展，是规划编制和管理面临的问题。本文认为控规不应作为一种终极不变的规划，而应是在实施过程不断调整完善，成为规划管理部门有力的工具，从而使得控规能够更加合理有效地引导城市健康发展。

[1]周岚,叶斌,徐明尧.探索面向管理的控制性详细规划制度架构——以南京为例[J].城市规划,2007(3):14-19.

[2]邱跃.北京中心城控规动态维护的实践与探索[J].城市规划,2009(5):22-29.

[3]殷毅,潘聪.建立“一张图”管理平台，推进控规体系建设[J].理想空间,2010(39):24-26.

[4]李川.新形势下控制性详细规划编制的思路——《福建省城市控制性详细规划编制导则》制定[J].福建建筑,2012(2): 1-3.