证后监管是固定源管理体系的核心要义

文 吴舜泽 叶维丽 吴悦颖

证后监管是固定源管理体系的核心要义

文 吴舜泽 叶维丽 吴悦颖

关注如何开展证后管理要远远紧迫于关注发证本身，把固定源纳入新许可管理范畴，形成企业自我申报、自我监测、自我公开新机制，以排污许可制落实企业主体责任，建立健全固定源环境管理体系。

环保部先后印发了《排污许可证管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号）、《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》（环水体〔2016〕189号）、《排污单位自行监测技术指南》等文件，开始了氮肥、制革等一批工业行业排污许可证技术规范的编制工作，排污许可制度从国家政策设计层面已经逐步向固定源管理核心制度的方向迈进，总体进展符合改革预期。笔者认为改革进展至今，关注如何开展证后管理要远远紧迫于关注发证本身，要改变一些地方围绕填表、申请进行许可而分散了对证后监管的认知的不正确现象，把固定源纳入新许可管理范畴，形成企业自我申报、自我监测、自我公开新机制，以排污许可制落实企业主体责任，建立健全固定源环境管理体系。

发证过程中存在的问题

根据对已经核发的排污许可证分析以及对正在准备申请排污许可证的企业调研情况来看，地方在执行排污许可制度过程中存在一些需要引起注意的方面:

一是目前的排污许可证管理过于看重数据填报、收集，证后管理的基本要义和思路尚未全面传达给企业。根据已经发放的排污许可证的申请核发过程来看，地方环保部门的工作重心在于培训以及指导企业填报排污许可申请系统，而填报的重心在于收集企业生产工段基本资料、产排污节点、燃料原料组分、污染排放限值等数据信息。对一些企业申请排污许可证的过程进行观察发现，有时信息填报本身掩盖了排污许可证中本应对企业传达的环境管理要求，影响了企业对申请许可证后需要履行义务的理解。由于对证后管理的认知不足，基层环保部门并没有深刻理解排污许可制带来的机制理念的新变化，地方环保部门现阶段开展的培训尚不足将“环保部门主体责任”到“企业污染防治主体责任”的管理思路转变贯彻给企业。

在地方固定源排放管理体系构建的过程中，排污许可应当服务于区域、流域的环境质量要求，这是环境质量改善需求带来的政策实施必要性；同时要考虑全国各地管理水平差异大、部分地区环境监测监管能力还相对落后的现状，兼顾提高管理水平要求的可行性。

二是以排污许可证为核心的固定污染源管理制度建设相对滞后。目前，一些地方对制度关联存在不同认识，也较为疑惑。这在新旧制度过渡期不可避免会存在，但需要加快建立、重构管理制度链条，明确相互关系，妥善处理过渡衔接。排污许可与环境影响评价管理关系，排污许可与总量控制、排污交易的关系，还需要予以明确界定。现阶段在不同地区，这几个方面的管理机构、职责分工均不完全一致。初始排污权与许可排放量之间如何衔接，两者不同导向也存在一定的不尽衔接之处。推进排污许可证后监管，必须厘清执法监测与监督性监测的异同，并按照执法监测的思路要求分行业出台技术规范，调整监督性监测频次管理要求。对一些涉水企业自行监测现状的调研发现，大部分企业按日开展监测的仅化学需氧量、氨氮两项指标，其他指标一般按照季度开展监测。在监测基础相对较好的江浙发达地区，其他指标也一般仅能做到按月监测；在监测基础落后地区，氨氮指标也无法按日监测。从造纸企业证照管理力度及以往监测基础来看，目前《排污单位自行监测技术指南 造纸工业》（征求意见稿）对造纸企业提出的自行监测要求（pH、悬浮物、色度、化学需氧量、氨氮要按日监测，五日生化需氧量、总氮、总磷要按周监测，AOX、二噁英每年度至少要监测一次）偏高，有可能难以全面落实，造成一些小型企业难以纳入排污许可管理范围，形成法不责众的不利局面。

按照国家统一要求，今年6月30日前率先在火电、造纸行业核发企业排污许可证。 CNSphoto供图

三是与相关固定源管理政策的衔接操作不完善。在固定源管理体系中，排污许可制度处于核心地位，是各项环境管理措施的载体，但目前亟需加强排污许可证填报、核发及管理过程与各项固定源管理政策的衔接，对有关问题明确解决原则。在国务院《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号）与《排污许可证管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号）等文件中都规定新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证，且许可排放量在“污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求”等要求中从严选取，实际投产过程中会出现企业工艺、排放发生较大变化与排污许可载明内容不符的情况。另外，试运行企业有很大概率会发生超量排污的情况，带来企业“生产即违证排污”的问题；一些被要求超低排放的企业，其许可排放量可能会明显低于一些“后进”企业，需要妥善处理好与排放交易的衔接，处理不好有可能损伤企业主动减少污染排放的积极性。现行管理文件均未就这些可能发生的情况提出解决方法，这些政策衔接问题目前未能妥善解决。

地方推进需考虑三件事

首先，固定源管理思路要灵活，既要与环境质量密切结合，也要切合地方实际管理水平。在地方固定源排放管理体系构建的过程中，排污许可应当服务于区域、流域的环境质量要求，这是环境质量改善需求带来的政策实施必要性；同时要考虑全国各地管理水平差异大、部分地区环境监测监管能力还相对落后的现状，兼顾提高管理水平要求的可行性。根据目前排污许可证核发进展及地方反映的管理水平来看，部分环境形势严峻的地区，应当认识到必要性是高于可行性的，工作重点应当是严格排污许可管理，为改善环境质量服务；部分环境质量稍有余裕而经济水平不足的地区其必要性还应当服从可行性，在排污许可管理上宜简不宜繁，实行“宽进严管”，按照排污许可制对其提出逐步改善提高要求而不是将其排斥于许可范围外。总体来说，排污许可管理不宜一概而论，实行“一刀切”，部分管理要求应当下放地方自行决定。

其次，排污许可要与固定源其他管理措施充分融合，真正体现“行政许可”的内涵，明确许可内容、许可方式与管制方式。排污许可证核发的重点在于许可内容，许可内容仅为政府对排污企业许可的污染物排放方式、排放浓度限值与排放量。排污许可后续管理的重点是按证排污，是指企业通过自行监测、提交执行报告等各种手段证明自己按照许可要求进行了合法的污染排放，进行了台账记录及信息公开；环保部门则通过执法监测、随机抽查等尽职免责方式监督监管企业的污染排放行为，一旦发现违法违规行为，进行严厉处罚，同时要求排污企业采取整改措施以达到许可要求。许可要求应当紧密围绕排放标准开展，将许可排放量作为环境影响评价批复量的前置条件，从而实现固定源的等量减量替代，避免因新增企业排放管理的缺失而带来环境质量的退化。作为管理的核心，排污许可还应当加强与环境统计、排污收费（环境税）、排放交易等衔接，以使这些固定源管理政策发挥应有功能。

第三，不应当过分追求许可证填报的技术性细节并要求收集数据的全面性，避免将排污许可变成排污申报或者二次环评，当前应当尽快把排污许可制度的全面核发及后续管理作为工作重点。通过排污许可证信息管理平台登载的各类生产工艺、污染治理技术、企业管理水平,只是辅助企业实现许可内容的手段而非最终目的，不应当过多关注、过细要求。在许可证颁发及管理过程中，固然要对涉水行业的大气排放、涉气行业的污水排放、企业无组织排放等以往较少涉及的空白领域加强研究技术支持，但本阶段管理的重点还是应当以水气介质各自的特点为主，不将管理重心放在跨介质的污染问题上。涉气企业以行业管理为主，抓住大气污染排放严重的重点行业；涉水行业则建议以流域管理为主，明晰废水排放口对水体断面质量的影响。对于已经实现达标排放的区域或流域，再提出更为精细化的管理要求，解决尚无标准规范的内容，例如火电行业的废水排放问题、造纸行业的锅炉废气排放问题和皮革行业的污水处理设施臭气排放问题等。

排污许可改革与精细化管理建议

针对排污许可实施过程中存在的问题及对关键要点的思考，改革推进及精细化管理的开展应当考虑以下几方面内容：

河南省濮阳市，中石化中原油田石油化工总厂员工正在污水排放口取水为花木浇水、除草。CNSpohot供图

一是要加强宣贯，对企业提出的管理要求需要持续深化固化。长期以来生产企业对环保要求的信息接受是十分被动且滞后的，企业的环保欠账累积较多，环保部门通过排污许可改革提出的全新管理理念需要持之以恒地传递。排污许可改革对企业自行管理提出了新要求，而这些要求应当通过规范的宣传、全面的推广、反复的培训进行磨合。尤其对影响企业生产成本最多的自行监测要求，在行业排污许可技术规范编制过程中应当与企业充分沟通协商；在规范发布后还应当反复告知企业，督促其按照要求履行环保义务。

二是要加强证后监管执法，对持证排污的相关违法行为进行界定、清理、处罚、威慑，树立排污许可证作为执法依据的地位。地方环保部门应当充分认识到核发排污许可证不是管理的结束，而是管理的开端。排放标准、许可排放量、环境影响评价、排污收费、排放交易等各项政策都将以排污许可证为载体进行管理，载入排污许可证的内容即是企业满足排污许可要求所需要实现的环保手段。一方面要在排污许可日常管理中将固定源的各项政策融会贯通，将许可证在监管过程中真正应用起来；另一方面要通过相关法律法规文件的规范，对各类违反排污许可证要求的行为进行界定与清理，对违法行为切实落实经济处罚与刑事处罚，树立排污许可管理的威慑力，使企业充分意识到排污许可证的重要性。

三是要建立地方排污许可台账，明确固定源的排放量流转情况，掌握区域内的固定源许可排放总量。不仅排污企业需要建立管理台账，对于区域、流域而言，其所容纳的排污许可量之和也是固定源管理的重要依据。建议在环境质量达标区域实行建设项目的等量替代，在环境质量不达标区域实行建设项目的减量替代，通过地方排污许可台账的设立明确替代指标的来源，从而严格控制新增污染源排放，保证环境质量不退化。

四是要给第三方服务留有空间，但要规范管理。排污许可制度改革开创企业承诺守法、自证合规的道路，必将推动第三方技术市场的繁荣，应当正视这种对第三方市场的需求，积极支持环境服务业发展。企业污染防治设施运营、年度执行报告编制、自行监测计划实施等，均可委托有专业技能的第三方机构协助完成，提高专业性与效率。从美国对产品复杂、专业性强的石化等行业排污许可证管理情况来看，大量涉及行业污染排放的专业内容均由聘请的行业相关技术人员开展管理与技术支持工作。专业性的服务能提高精细化管理的品质，能够使地方政府从海量审核任务中解脱出来，将重心转移到执法监管方面，推动固定源环境管理体系的建设。

（作者单位：环境保护部环境规划院）