我国矿产资源开发中的利益相关者研究

朱晓

[摘 要] 随着我国矿产资源的开发和利用，利益分配不均所引发的社会矛盾日益增多。根据利益相关者理论，可将我国的矿产资源开发和利用过程中的利益相关者分为中央政府、地方政府、资源开发企业和地方居民（含移民）等，由于利益相关者之间存在着利益分配冲突和矿产资源开发的权利冲突，所以政府应该完善资源开发的产权归属政策，成立专门环境保护机构加强管理，建立利益相关者共同参与机制以及建立和完善矿产资源开发的补偿形式与制度，以改善利益相关主体间收益分配不均衡的现象。

[关键词] 矿产资源开发；利益相关者；收益分配

[中图分类号] F426 [文献标识码] A [文章編号] 1009-6043（2017）09-0099-03

Abstract： With the development and utilization of mineral resources in China， the social contradictions caused by the uneven distribution of benefits is increasing. According to the theory of stakeholders， the stakeholders of China's mineral resources development and utilization can be divided into the central government， local governments， resource development enterprises and local residents （including immigration）. Due to the benefit distribution and the development of mineral resources conflict between stakeholders， the government should improve the property rights policy of resources development， establish the specialized environmental protection agencies to strengthen management， build the participation mechanism and improve the compensation forms and systems of mineral resources development， so as to perfect the inequality of income distribution.

Key words： mineral resources development， stakeholders， income distribution

一、利益相关者理论

利益相关者的概念最初是斯坦福研究所在1963年首次提出的，并解释为“利益相关者是一种这样的团体，只有依靠它的支持，组织才能够生存”。安索夫（1965）第一次将这一定义引用到经济学与管理学之中，并解释为“要想制定一个企业经营目标，就必须要综合考虑众多利益相关者的互相冲突的索取权，他们包括管理人员、雇员、供货商、分销商等等”。到20世纪80年代以后，利益相关者理论逐步被西方学者所接受。

从文献搜索的资料来看，对于利益相关性者的定义有各种不同的表达方式，如雷恩曼（1964）认为“利益相关者依赖企业以实现个人目标，而企业也依赖利益相关者来生存发展”；鲍威尔（1988）认为“没有利益相关者的支持，组织就无法存活”；弗里曼（1984）解释为“利益相关者是任何能够影响组织目标实现或者受此种实现影响的团体或者个人”，该定义在当时产生了重要意义，因为该理论突破了传统的股东至上的理念，并对利益相关者进行了分类，将其划分为广义的利益相关者和狭义的利益相关者，并解释：广义的利益相关者是“有能力来影响组织或被组织所影响来实现目标的群体”，而狭义的利益相关者是“组织持续赖以生存的和组织核心经济利益有直接关系的群体”。由此看来，它所主张的是利益相关者必须要参与到企业经营活动，只有这样企业才能顺利的展开运营活动。企业要想存在和发展下去，就必须要平衡各方利益、满足各方的需求。

从利益相关者理论的形成和发展来看，该理论早期只运用于以企业经济主体的利益相关者，随其内涵的不断扩容，发展到后期的政府、企业、个人以及与之对应的政策、环境、经济等较为复杂的利益相关者，利益相关者理论的不断丰富和发展，为解决今天的许多现实问题提供了较好的理论基础。现实生活中，任何一项经济活动，都会有相互联系的利益主体，就必然会产生利益相关者。因此，研究如何有效地平衡各利益主体之间的关系，维护整个社会的经济效益、道德意识、社会责任，对实现整个社会的全面发展具有重要的现实意义。

二、我国矿产资源开发过程中的利益相关者

矿产资源的开发和利益的形成过程，是经济活动的重要组成部分，在这一过程中，必然会产生许多利益相关者。根据我国现阶段对矿产资源开发过程中的所有权、管理权、经营权与占用权的关系，可将利益相关者分为以下几个主体，即中央政府、地方政府、资源开发企业、当地居民（含移民）等。

（一）中央政府

作为矿产资源的所有者，按照所有权的属性，应该享有矿产资源的开发权、宏观政策的调控权以及收益分配的税费征收权。中央政府既是矿产资源开发政策的制定者，也是社会公共利益的维护者，其主要任务是保护矿产资源的合理有序开发和利用，使资源开发收益的社会综合效益最大化。同时还要进行社会道德及社会责任的宣传，尽力保持社会的和平，通过不断的协调，减少各利益主体之间的矛盾，让各利益相关者都能够获得相应的受益，并通过制定相关的法规、制度，约束开发企业的行为，使矿产资源的开发能够得到充分的利用，促使矿产资源开发的可持继发展，最终实现国家利益、社会利益、生态环境等各方面和谐发展。endprint

（二）地方政府

与中央政府存在着委托代理关系，以资源开发监督者的身份，行使着所有者委托的各种管理权力，征收各种税费，提供各种优良的基础设施，保障矿产资源开发的顺利实施，负责解释各项政策，辅助中央政府管理和协调各利益相关者之间的各种矛盾。同时地方政府又以地方管理者的身份，发展地方经济，通过颁布地方性的法规，以核心利益相关者的身份获得地方税收，或者变通有关政策，或者通过税收优惠政策吸引投资，发展地方经济，增强地方竞争力，使其地方的社会效益和经济效益最大化。

（三）矿产资源的开发企业

通过有偿的方式，取得对矿产资源开采的权力。它是矿产资源的开发主体，按其与政府之间的委托关系，充分享有对矿产资源的规划施工和监理的权力。在开发过程中，由于企业的属性决定了追求利益的最大化，这是企业所追逐的目标，在目前的政府监督和社会监督不完善的情况下，企业会漠视其他相关者的利益，以最小的成本获得最大的经济效益，其行为有可能造成对资源的破坏、环境的污染等影响。不过目前已有越来越多的企业认识到，降低对矿产资源所在地的破坏和进行必要的经济补偿，是开发企业实现可持续发展的基础，也充分认识到履行社会责任的重要性。

（四）当地居民（含移民）

作为资源地的居民，从历史和现实的角度看，他们应该享有矿产资源开发所形成的各种收益的分配权。如果存在拆迁的还应享有资源开发过程的拆迁补偿权，因为他们提供了长期使用的土地，并且配合了政府和企业能够顺利地开发矿产资源，理应成为核心的利益相关者。他们有权力要求得到合理的补偿，也应参与矿产资源的开发过程，增加他们的就业机会。在利益相关者中，他们才是真正的利益补偿主体。但他们在整个的资源开发过程中，只能被动地去接受和适应，基本上没有话语权，一直表现为弱势群体。

三、我国矿产资源开发中利益相关者的利益冲突及原因分析

（一）利益分配冲突

矿产资源在开发过程中所产生的收益按其所有权与经营权来看，收益主要流向以体现所有权为主体的国税局、以管理和监督权为主体的地方税务局以及以盈利为目的的企业。目前我国矿产资源开发税费的收益主要来源于矿产开发企业的企业所得税、资源税、增值税、矿产资源补偿费、探矿权、采矿权使用费、采矿权探矿权价款和矿区的使用费等。中央政府通过征收各种税费形式，获得税收，这部分税收的绝大部分流入到了中央财政，一小部分税费流入地税财政。开发企业通过对矿产资源的开采和销售，获得企业盈利，而居住地的居民，基本上没有从资源开发过程中直接获得应有的收益（除出让土地而获得的经济补偿之外），仅仅获得一些间接收益（出让土地而获得的经济补偿）。从利益分配的结构来看，中央财政占增值税75%，所得税的60%，中央企业所得税的全部，资源补偿费50%。地方财政占增值税25%，所得税的40%，全部资源税，资源补偿费50%。企业是以独立的经营活动来获得经营利润。由此可见，在利益相关者的收益分配中，中央政府与开发企业获取到较大部分的利益，而地方政府与当地居民获取到较小部分的利益。因此他们之间形成了比较明显的利益分配冲突。

（二）矿产资源开发的权利冲突

《中华人民共和国矿产资源法》第三条明确规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权，地表或者地下的矿产资源的所有权归国家所有，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变”。第十九条规定：“地方各级人民政府应当采取有效措施，维护本行政区域内的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内正常秩序”，这充分确定了矿产资源开发的所有权归国家所有。而《民族区域自治法》第28条规定：“民族自治机关可以自行管理和保护所在区域的自然资源”，这又赋予民族地区的高度自治权。这样，我国在矿产资源的开发过程中，就形成了对矿产资源产权不清的矛盾。

（三）利益冲突产生的原因

经过以上分析可以看出，利益相关者利益冲突产生的主要原因是：

1.地方资源上的配置权和经济上的自治权没有得到有效的行使，使得中央政府与地方政府之间进行着不断的博弈。由于有关法规不完善，地方政府为了得到更多的资源配置权和经济上的自治权，在其博弈过程中表现得更加强烈。

2.集体所有制的属性又决定了当地居民拥有对自然资源地的所有权和使用权，这与宪法规定的国家拥有对自然资源的所有权相互矛盾，这是产权不清的主要表现，也是矛盾产生的根本原因所在。

3.建立在产权不清晰基础之上的利益分配机制存在着一定的缺限，造成收益分配不均，这又加深了利益相关者的矛盾。

四、完善各利益相关主体间收益分配均衡的建议

（一）完善资源开发的产权归属政策

目前在矿产资源开发过程中，出现的各利益主体之间的博弈，究其原因是各利益主体之间的产权与责任划分不清，有必要对矿产资源的权责进行重新划分。中央政府应下放一些权利，给予地方政府更多的资源配置权，同时还要赋予当地居民一定的“产权”并参与利益分配，通过法律的形式将其固定下来，以此作为矿产开发过程中收益分配的主要法律依据。这样各利益主体可以按其拥有的矿产资源“产权”入股，在开发过程中，按其比例承担资源开发的风险，同时再结合不同地区的实际情况进行调整，使收益分配符合实际，这样就充分调动利益各方的积极性，也增强了区域经济的发展活力。

（二）成立专门环境保护机构加强管理

资源在开发过程中，势必会造成对周边环境的污染、生态的破坏，对居住地人们的生活产生一些负面的影响，矿产开发企业与当地居民的冲突时有发生。因此有必要成立由政府主导的当地居民组成的专门环境保护部门，明确其权利与责任。其主要任务是加强对矿产开发企业的违法行为进行有效的监督和管理，对资源地的环境污染进行治理，收取合理的分配资源补偿费，协调资源开发企业与当地居民间的关系，维护资源所在地居民的利益。

（三）建立利益相关者共同参与机制

1.要建立和完善利益相关者共同决策机制。目前大部分矿产资源的开发基本上是由政府决定进行的，很少体现各方的利益，这是利益相关者相互博弈的主要原因。因此需要成立一個由各利益相关者组成的决策委员会，充分发扬民主精神，收集利益各方的意见，形成利益相关者最佳的决策方案。

2.形成较好的共同执行机制。要改变过去的政府决策管理、开发企业投资以及当地居民被动接受的开发模式，就需要让各利益相关者以不同的“产权”形式充分参与其中，并与开发收益相挂钩，这样能调动利益各方的积极性，减少社会矛盾。

3.形成更加完善的共同监督机制。成立专门的资源开发监督机构，监督各方的行为，并通过制度建设让政府不能滥用权力，让企业不敢违规操作破坏生态环境实现利润最大化，也能约束当地居民不良行为的发生，最终实现整个社会福利的最大化。

（四）建立和完善矿产资源开发的补偿形式与制度

矿产资源开发过程中的环境污染、生态破坏，不仅影响当代人们的健康甚至危及到子孙后代的健康。虽然在促进生态文明建设的大背景下，有许多企业认识到生态破坏的严重性，并开始对当地居民进行各种形式的补偿，但这种补偿微乎其微。基于这种情况，政府应该出台一些与矿产资源开发有关的生态补偿法规，完善各种补偿办法，改变对当地居民的补偿方式（如采用资金补偿外还可采用实物补偿和政策补偿等），使资源开发企业与当地居民形成良好的互动。

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[责任编辑：高萌]endprint