精准脱贫中影响精准的问题与对策研究

吴江华

摘 要当前，精准脱贫已经进入了攻坚阶段。精准脱贫中尚存在基层党组织建设薄弱、“穷根”差异性大、扶贫政策落实疲软、农村空心化趋势凸显等影响脱贫“精准”的紧迫问题。因此，有针对性的加强基层党组织建设、改革传统的问责机制、发挥“互联网+”引擎作用、利用资源禀赋做强特色产业，补齐脱贫“短板”，才能实现从现在基本解决贫困问题的状态到全面建成小康社会目标的跨越与突破。

关键词精准脱贫；贫困“穷根”；执行力；农村空心化；问责机制改革；资源禀赋

[中图分类号]F323.8 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）09-0034-04

脱贫攻坚，切实提高人民群众的收入水平和生活质量，是实现社会主义共同富裕的前提，也是我们党立党为公、执政为民的要求。在“四个全面”战略布局中，全面建成小康社会处于引领地位，其重点是“全面”，关键是贫困地区的贫困群众真正实现脱贫。只有真正消除贫困，全面进入小康社会才有物质条件，才能让最广大的人民群众真正享受到改革开放的成果，才能从根本上彰显社会的公平正义。

改革开放以来，随着经济的高速发展以及扶贫工作的深入，我国实现了由建国初普遍贫困状况到基本解决贫困的转变。党的十八大后，以习近平为核心的党中央更加重視扶贫工作，不仅把脱贫攻坚作为重要的经济发展任务，而且作为首要的政治任务，“坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”，把脱贫攻坚“作为‘十三五期间头等大事和第一民生工程”。[1]习近平总书记早在2013 年考察湖南湘西时，第一次提出“精准扶贫”理念，2015 年考察贵州时提出“六个精准”、在同年10月提出 2020 年实现“贫困县全部摘帽”的目标，再到2017年开年又提出了精准脱贫“七个强化”，从理念、目标、方略、模式和举措等方面对“精准”脱贫进行了精准的定位、布局与实施。现阶段，脱贫攻坚已经取得了巨大的成就，我们的任务是要实现从现在基本解决贫困问题的状态到全面建成小康社会目标的跨越与突破。

一、当前脱贫攻坚取得的成就

习近平总书记指出，新中国成立后，我们党带领人民持续向贫困宣战，实施大规模扶贫开发行动，使贫困人口大幅减少，贫困群众生活水平显著提高，贫困地区面貌发生根本变化。的确，中国的扶贫事业取得了有目共睹的巨大成就。从全世界范围来看，按照世界银行每天1.25美元的贫困衡量基准，中国在过去的30年里，总共减少了6.8亿贫困人口，即从8.4亿贫困人口减少至1.6亿。中国的减贫成果为联合国实现千年发展目标起到了至关重要的作用，1981年全球的贫困人口有19.4亿，到2010年时减少至7.3亿，全世界93.2%的减贫贡献是由中国作出的。到2015年，“联合国千年发展目标在中国基本实现。中国是全球最早实现千年发展目标中减贫目标的发展中国家”[2]，中国再次为世界贡献了中国方案与中国力量。从国内来看，到2000年底，我国农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到3 000万人，农村贫困发生率从14.8%下降到3%左右。由于衡量贫困的标准是一个动态的指标，扶贫标准也就必然随着经济的发展而上调变化。根据2010年1 274元的扶贫标准衡量，农村贫困人口从 2000 年底的9 422万人减少到2 688万人，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2% 下降到2.8%；2011年，根据新上调的2 300元扶贫标准，我国农村贫困人口总数为1.22亿人，而到了2016年农村贫困人口锐减至4 335万人，下降了63.9%。

另一方面，从贫富差距的基尼系数测算来看，全国基尼系数经历20多年不断攀升的趋势被扼住，尤其是近五年来在整体上呈现下降态势。1985年全国的基尼系数为0.266，2011年则上升到了0.477，收入不均衡程度的理论值增加了79.3%；农村的基尼系数，1985年是0.227，到2011年为0.390，上升了71.8%；而2012年，全国基尼系数相比往年开始下降，2012年下降为0.474，2016年则下降到0.465。基尼系数是衡量收入分配差距的重要指标，基尼系数越大，越往上涨，收入分配差距就越大，越不均衡，公平性也相对更小；与之相反，基尼系数越小，越往下降，收入分配就越均衡，差距越小，公平性也相对更大。

二、影响“精准”的紧迫问题

扶贫工作成绩斐然，但是，扶贫工作的压力依然较大。一是尽管相对贫困人口数量迅速下降了，然而现有贫困人口的绝对数量依然庞大；二是贫富差距的基尼系数下降了，但是2016年全国基尼系数0.465仍高于国际警戒线0.4，这表明贫富悬殊过大现象依然客观存在。当前影响精准扶贫“精度”和“准头”的紧迫问题主要有4个。

1.基层党组织“扶贫领头雁”的角色转换不充分

习近平总书记指出：“越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。”[1]当前，一些地方的基层党组织建设还存在薄弱环节，其中较为突出的问题是在精准扶贫工作中角色转换不够以及战斗堡垒作用没有充分发挥出来，凝聚力和战斗力有待进一步提高。一是本地“爱农”“懂农”的年轻干部青黄不接。在我国基层党组织中，尤其是在农村的基层党组织，党员队伍年龄结构失衡，老龄化现象非常严重；不少农村的80后和90后不喜欢农村，更不愿意留在农村，年轻干部后继乏人，出现断层现象。二是外地选派的“扶贫”“支农”干部留不住。尽管，现在相关部门通过“大学生志愿服务西部计划”“三支一扶”和“扶贫派驻工作组”等方式选派大量的“村官”到“村委”和“居委”服务发展，但其中不少人并未真正留在基层，而是被当作“人才”借调到上级部门去了。三是少数基层党员干部小农意识较浓。在基层，有很多党员干部学历较低，平时又不爱学习，视野狭窄、思想僵化，没有市场意识，缺乏经济发展的谋划本领，平时对扶贫工作重视程度也不够。四是欠缺担当精神。少数基层党员干部怕麻烦、怕担责，对扶贫工作缺乏主动性，在落实扶贫政策和扶贫工作任务时，基本上是“指一指，拜一拜”，而不是根据政策文件的要求，深入分析本地与贫困户的实际，进行积极主动的作为。这些都需要上级党组织加强整顿，切实解决存在的问题，充分激发基层党组织在精准扶贫工作中的生机与活力。

2.产生贫困的“穷根”差异性大

在现实当中，贫困人口的个体差异性是非常大的，导致贫穷的原因也千差万别，有的贫穷不是一种因素，而是多种因素综合产生的。习近平总书记指出，“当前脱贫工作，关键要精准发力，向基层聚焦聚力，有的需要下一番‘绣花功夫。”所谓“绣花”功夫，是个生动的比喻，强调精准扶贫在突出“精”和“准”的同时，还要抓“细”。要因地制宜、特别是要因人制宜，“一家一户摸情况，张家长、李家短都要做到心中有数”，否则扶贫工作很容易走马观花，或者雷声大，雨点少，出现问题。当前，造成贫困的“穷根”主要有5种类型。人力资源型贫困：有些贫困户缺乏劳动力，家庭成员年老或残疾，除了种一些水稻等作物外，几乎没有其它经济收入；疾病型贫困：有的长期患病或突患重大疾病，不但无法劳动增加收入，而且因治病导致债台高筑、生活困顿；地理型贫困：有的所处的地方较为偏远，交通困难，与外面的世界交流不便；生态型贫困：有的自然环境较为恶劣，土地贫瘠，沙化和盐碱化严重，自然资源匮乏，甚至常年泥石流、洪涝或干旱灾害频发；能力型贫困：有的缺技术、缺资金，缺项目，市场化运作能力不足，甚至于基本素质很差，思想上又有懒惰倾向，习惯了“等、靠、要”，其穷根在于“能力没有与物质资本齐头并进，而变成经济增长的制约因素”[3]等等。扶貧对象的多样性与差异性的特点，使一些大范围“一刀切”和“灌溉喷水式”的扶贫工作很难达到预期的目的。

3.扶贫政策的落实存在疲软现象

俗话说“三分谋略，七分执行”。执行力的内涵丰富，简单的说，其核心要义就是按时、保质、保量地完成上级的任务。执行力是工作和事业成败的关键因素，“没有广大党员、干部的积极性和执行力，再好的政策措施也会落空。”[4]扶贫工作的执行力，不仅是公职人员个人综合素养的具体表现，而且是扶贫工作的生命力和公信力。2013年11月，习近平总书记在湖南考察时强调，扶贫工作要实事求是，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标；各级党委和政府应当想方设法，把现实的问题一件件去落实、去解决。但在我们扶贫的现实工作中，存在着一些不好的现象，主要体现在3个方面。一是少数地方的工作人员形式主义较为严重，精准扶贫的很多规定动作没有做到位，甚至极少数人偷工减料，一些必要的步骤环节遗漏，导致扶贫政策无法不折不扣的落实。二是极少数领导干部政绩观扭曲，好大喜功，为突出个人的“业绩”，不顾实际情况，通过夸大数据，甚至是数据造假，来申报更大的扶贫项目落地。三是因为扶贫对象人数较多、成分庞杂、致贫原因也多样，使识别难度较大，客观上造成极少数地方扶贫工作的“精准”度还欠佳，扶贫效果还有待进一步提升；还有极少数地方的工作人员为了赶工作进度，甚至采取估算的方法来确定贫困数量和不同家庭的贫困程度，使扶贫工作出现问题。

4.农村空心化趋势凸显

农村“空心化”是指农村中作为劳动力主体的青壮年，因为经济、环境、工作或生活等原因大量向外迁移，逐渐流向了城镇和经济发达区域，从而造成农村本地人口年龄比例失调、人力资本匮乏以及村民自治等农村社会治理弱化等。农村“空心化”实质上是农村的经济与社会等综合功能在整体上的逐渐退化，对精准脱贫的负面影响极大。一是空心化与贫困化交织，形成恶循环。大部分农村因为与城镇，尤其是与沿海发达地区的经济发展差距很大，处于相对落后的贫困状态，大量青壮年劳动力外出务工，造成农村空心化加剧；而农村空心化加剧，又造成农业生产困顿、设施建设滞后和市场萧条等，农村落后的贫困状态又变得更加严重。现在很多农村家庭形成了“外出务工—回家成亲生孩子—孩子成年又外出务工”的固化模式，“贫二代”“ 贫三代”等代际性的贫困不断“世袭”。二是对口支援的扶贫项目难以落地。由于农村大量青壮年劳动力流动到外面去了，农村本地剩下的大部分是年龄大的老人、年龄小的未成年人或需看病治疗的体弱人等等，这就造成了很多上级对口支援的专项扶贫项目，例如分配到户的种植或养殖帮扶项目因缺少人力资源而不能落实或推进缓慢。三是对精准扶贫的常规工作带来困难。农村大量青壮年劳动力外流了，贫困户家庭的贫困精准识别、建卡立档，以及扶贫效果跟踪与反馈机制的落实等等重要环节都带来困难。

三、破解紧迫问题的对策

俗话说，天下大事，必作于细，成于实。脱贫攻坚的重点在精，关键在准，路径在实。切实解决存在的现实问题，突破精准扶贫工作的瓶颈已迫在眉睫。

1.提升基层党组织建设与扶贫攻坚的耦合性

基层党组织处于扶贫攻坚的第一线，是实施中央扶贫战略，落实扶贫惠民政策，带领贫困地区人民脱贫致富的领导核心。习近平总书记指出，“要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。” 基层党组织的组织、思想、作风和能力建设与扶贫工作“有机结合”的耦合程度直接决定扶贫攻坚的质量，“要致富，关键靠支部”。一是要加强贫困地区领导班子建设。要选派思想好、作风正、能力强、熟悉“三农”工作的党员干部担任基层党组织的主要领导，作为扶贫攻坚的领头雁；加强基层领导班子市场经济和农村经济专项培训工作，培养党员干部为民创收的“经济头脑”，提升其市场经济意识和科学决策水平。二是整顿党组织软弱涣散现象。深入开展基层党组织在扶贫领域的创先争优活动，对“后进”党组织实行“挂牌”跟踪督导，加大“后进”党组织的转化力度和帮扶力度，把基层党组织的组织作用和引领作用充分发挥出来。三是为无职党员设岗定责。根据无职党员的个人特长，结合扶贫工作，科学地为无职党员设岗定责，搭建好他们施展才能的“用武之地”；同时要开展好党员“亮身份、作奉献、当模范”活动，推进党员与贫困户之间一对一的“传、帮、带”工作，落实“一户一策”“一人一法”的个性化精准帮扶。四是要发挥群团的组织优势。要深化“党建带群团，群团促党建”工作，充分发挥青年团和妇委会等群团组织扶贫攻坚的作用，开展“青年创业标兵”“青年致富能手”“三八致富红旗手”等致富先进评比、 组织“邻里守望”与 “姐妹互助”等结对帮扶，举办“巾帼家政服务”和“手工编织”等实用技能培训班，营造脱贫致富的良好社会氛围。

2.改革传统的扶贫激励和问责机制

“动员千遍，不如问责一次。”建立与完善扶贫的考核和问责机制，是做好精准扶贫工作的重要保障。习近平总书记指出，精准扶贫关键是要找准路子、构建好的体制机制，既要防止拖延病，又要防止急躁症，对工作成效实行严格的评估，按照摘除贫困帽子的标准验收。[1]一是要实施扶贫地区“一降一提”的考核体系结构调整。“一降一提”，即降低扶贫地区GDP增长的“宏观”任务指标，提高地方党委和政府政绩考核中扶贫工作的“微观”考核权重，强化地方党政领导干部，尤其是党政“一把手”对扶贫工作的重视，“坚持党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制”。二是要真正突出扶贫工作在“选人用人”中的指挥棒作用。要把领导干部扶贫工作完成情况作为干部选拔和调整的重要参考依据，“在脱贫攻坚第一线考察识别干部，激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手”。同时对扶贫工作不力的领导干部，根据轻重程度，分别进行警示谈话、通报批评和岗位调整，对造成严重后果的要免职处理。三是要筑牢阳光扶贫的法治防线。要加大对扶贫资金和扶贫项目的监管，把关口前移，提前做好廉政风险点排查，“集中整治和查处扶貧领域的职务犯罪，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的要从严惩处”，杜绝在扶贫款项上出现违法乱纪行为。四是要创新扶贫评估办法。制订和实施第三方机构评估扶贫工作的办法，建立相关专家学者库，通过随机抽取的方式，组织专家学者对贫困地区贫困人员的精准识别度、精准脱贫情况以及帮扶对象的满意度进行评估等。

3.发挥“互联网+”新引擎作用

互联网与传统方式相比，对社会资源配置的优化和集成效应更加明显。习近平总书记指出，要让互联网发展成果惠及13亿多中国人民，着力推动互联网和实体经济深度融合发展，以信息流带动技术流、资金流、人才流、物资流，促进资源配置优化，促进全要素生产率提升。目前，我国正在大力实施网络强国战略和国家大数据战略，深入推进“数字中国”建设。在精准扶贫过程中，要把“互联网+”作为创新驱动的利器，整合各方资源，拓展服务维度。一是打造实体平台与电商平台一体化的“O2O”模式。通过网络和电商平台，把家庭初级手工作坊、养殖基地或种植园区、加工生产企业、营销中介商以及市场等整个产业链中各个环节的资源要素进行整合，使“线下”实体平台与“线上”电商平台无缝对结，实现生产过程、产品供应、市场需求、产品价格、分销流转等情况在平台上动态展示和相关信息的智能化追溯，改变传统的生产营销手段和购买体验。二是利用大数据实现精准扶贫数字化。建立和完善数字化的扶贫管理机制，依靠网络为基础的信息化途径，把贫困户信息、分布态势、区域发展情况和扶贫资源进行联结，制定针对性强的个性化扶贫方案与措施，优化组合扶贫资源与项目，从而确保“项目安排和资金使用”“扶到点上、根上、让贫困群众真正得到实惠”。三是利用扶贫数据库平台拓宽社会力量参与扶贫的渠道。构建扶贫公共服务数据平台，及时发布扶贫的数据信息，为社会组织、群众团体和个人了解扶贫情况和参与扶贫提供便利。“把各方面积极性都调动起来，形成打赢脱贫攻坚的强大合力，直接决定着脱贫攻坚的进程和效果”，因此，要充分利用大数据推动大扶贫，使扶贫工作更加的全面与精准、更加的透明与高效。

4.利用资源禀赋做强特色产业

把资源禀赋优势转化为产业特色，实现贫困户稳定的收入增长，不仅是“贫困户”脱贫的重要路径，也是防止“脱贫户”重新“返贫”的有效保障。习近平总书记指出，“一个地方的发展，关键在于找准路子、突出特色。欠发达地区抓发展，更要立足资源禀赋和产业基础，做好特色文章。”在推进精准脱贫工作中，要挖掘和盘活本地自然资源和人文资源，发展特色产业，激活经济新增长点。一是拓展“旅游+”的边际效应。大部分贫困地区有丰富的自然资源，很多著名的风景名胜都在贫困地区或贫困地区周边。要以风景名胜区旅游业为核心辐射带动整个区域发展，鼓励和支持区域内的居民根据自身能力和条件兴办农家乐、度假屋出租、参与景区民俗表演等等。通过激活“旅游+”的上下游产业，破解风景名胜景点投资方和经营方富得流油，而风景名胜景点所在的地区却非常穷的窘境，最终实现双赢“共富”发展目标。二是打造特色品牌效应。贫困地区在老、少、边、山等区域比较集中，这些区域的地理位置相对边远、偏僻或封闭。要组建这些区域内的产业合作社，把从事特色药材、茶叶、水果等农作物种植和民族服装、饰品等特色工艺品制作的零散家庭作坊整合起来，通过“抱团”的方式统一产、购、销，形成产业规模，同时推出产品品牌或申请产品本地地理标识，提升产品附加值。三是培育多元经营主体。对于一些条件成熟的地方，可以探索多元化的复合型经营运作模式，提高产业的组织化、专业化和精细化，比如“科研部所+融资平台+家庭作坊”或者“股份企业+家庭作坊+分红”等脱贫致富模式，延长资金链条，提高产品品质，降低市场风险。

[参考文献]

[1] 习近平.在中央扶贫开发工作会议上强调脱贫攻坚战冲锋号已经吹响全党全国咬定目标苦干实干[N].人民日报，2015-11-29.

[2] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016：719.

[3] 西奥多·W·舒尔茨.论人力资本投资[M].北京：北京经济学院出版社，1992：48.

[4] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016：836.