破除资源型城市“资源诅咒”的出路在何方

时间：2017年6月15日下午

地点：国宏大厦

主题：如何破除资源型城市的“资源诅咒”

茶主：王丽 国家发改委国土开发与地区经济研究所副研究员

主持人：罗蓉 中国宏观经济研究院科研管理部副主任

点评专家：

王仲颖 国家发改委能源研究所副所长、研究员

许 欣 国家发改委振兴司副处长

杭栓柱 内蒙古自治区社会科学界联合会党组书记、主席、研究员

张智玲 鄂尔多斯市发展研究中心主任

茶客：来自国家发改委产业经济与技术经济研究所、国家发改委国土开发与地区经济研究所、国家发改委社会发展研究所、国家发改委能源研究所、国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、《中国经贸导刊》等近20位研究人员。

主持人：今天的茶主是国地所王丽副研究员，她将代表我院调研组向大家汇报赴鄂尔多斯的调研成果。今天我们邀请的四位点评嘉宾，分别是发改委东北司综合处许欣副处长、鄂尔多斯市发展研究中心张智玲主任、发改委能源所王仲颖副所长、内蒙古自治区社会科学界联合会党组书记、主席杭栓柱研究员。

去年下半年，我院团委和科研部共同组织院所8位青年人员赴我院国情调研基地鄂尔多斯调研资源型城市转型情况。鄂市是我国典型的资源型城市，地处晋陕蒙能源“金三角”核心区，煤炭储量占全国13%，天然气储量占全国12%，均位居全国地级市第一位。长期以来，鄂市都是“一煤独大” 的产业结构，2011年底，受煤炭量价狂跌影响，鄂市楼市出现低迷，因房多人少空置率高被称之为“鬼城”。鄂市在经历大起大落后，用自身经历证明，资源型城市依赖资源开采的经济发展方式不可持续。面对严峻挑战，鄂市积极探索转型发展，形成了一些经验做法，也遇到一些实际困难。下面请王丽为大家介绍我们调研的一些情况。

王丽：鄂市地处呼包鄂、鄂榆朔两大资源“金三角”的重叠区域，区位条件优越，蕴藏丰富的煤炭、天然气、石油等资源，是国家重要天然气后备基地、重要煤炭后备基地、国家重要能源基地。八年前，鄂尔多斯凭借特有的“羊煤土气”四大资源及城市拆迁补偿，曾经造就10万个千万富翁，人均GDP超过香港。后因煤价下跌和民间借贷链条断裂，房地产崩盘、经济陷入低迷。近年来，鄂市以新发展理念为指导，培育壮大经济发展新动能，加快新旧动能接续转换。其中，民营经济是主要力量，完成了全市50%以上的固定资产投资，70%以上的地区生产总值，创造了全市80%以上的财政税收，解决了除公务人员外90%的就业。研究鄂市转型发展，对促进区域协同发展、保障国家能源安全、深化市场经济改革都具有十分重要的现实意义。

鄂市的转型发展以产业转型升级为核心，以创新驱动为支撑，以城市功能完善为保障，主要体现在以下五个方面。

一是传统产业得到优化升级。鄂尔多斯在传统资源采掘加工业的基础上，积极创造条件、拓展产业链条、丰富产业业态。以煤化工为例，已由过去的以焦炭、甲醇、化肥等传统煤化工为主，向煤制油、煤制气、煤制烯烃、煤制乙二醇等现代煤化工全面发展。二是新兴产业加快培育。充分利用比较优势和资源禀赋，大力发展电子信息、装备制造、新材料、环保服务等产业。三是加快创新平台和载体建设。先后建设国家级和自治区级的研发机构70余家、众创空间14家、科技企业孵化器3个，“十二五”时期开展各级科技计划项目400多项。积极对接北京化工研究院、山西煤化所、武汉理工大学、哈尔滨工业大学等科研机构。在煤间接液化、高铝煤炭资源开发利用，新材料、新铝业、新陶瓷等方面形成了一批国内外领先的技术成果。四是城市功能配套逐步完善。鄂尔多斯按照现代化区域性中心城市标准，加快了城市公共基础设施和公共服务设施建设，很多指标普遍高于全国、全自治区平均水平。五是供给侧结构性改革取得显著实效。例如，创新方式推进房地产去库存。大力推进棚户区改造，创新货币化安置方式，创造性地推出了“房票”和“地票”。

鄂市在转型发展中取得了一定成效，但仍然面临着很多困难和挑战。既有产业结构单一、城市功能分散独立、矿权叠置和财力不足等资源型城市的共性问题，同时也存在人才集聚能力不强、区域协作乏力、产业空间布局不合理等个性化问题。

一是对外通达性差，城市辐射能力较弱。鄂尔多斯是呼包鄂榆城市群的重要组成部分，处于城市群几何中心位置，内联呼和浩特、包头，外接榆林、银川、西安。但由于对外交通路网等级低，特别是国家中长期铁路网规划的京呼银兰、包鄂西榆等高速铁路和蒙西至华中铁路均尚未开通，交通枢纽地位尚未形成，人流物流成本较高，地理优势尚未转化为区位优势。二是产业结构单一，产业空间布局松散。鄂尔多斯地广人稀，城镇建成区每平方公里只有0.55万人，不及全国平均的三分之一。煤化工等支柱产业布局分散，上下游企业间的关联作用较弱，且大部分旗县和园区发展重点均集中在煤炭、天然气开采及加工产业，产业雷同，一定程度上存在重复投资、资源浪费、配套滞后等问题。三是人气人才不足，城市集聚效应较弱。鄂尔多斯历史上本地人口较少，作为新兴的资源产地和成长型资源型城市，近年来城镇建设快速发展，但人口城镇化始终滞后于土地城镇化。全市建成区面积2001年至2010年年均增长高达16.6%；2010年至2016年受房地产危机影响，年均增长也达到3.3%。与之相较，常住人口僅处于0.96%的年均增长水平上。四是矿权重叠设置，资源浪费严重。鄂尔多斯煤炭与天然气矿权叠置面积超过4万平方公里，与煤层气的重叠程度更高。天然气、煤层气的探矿和采矿许可证由国土资源部颁发，煤炭按照权限由国土资源部或省级国土部门颁发，当矿权重叠设置出现争议时，往往通过协商、裁决等方式解决，但是裁决没有统一标准，也没有详细规定，实际上没有切实的解决措施。五是政府财力下降，债务风险较大。近年来受房地产和民间借贷危机影响，鄂尔多斯政府性收入大幅下降，占地方财力的比重从2011年的46.21%下降至2015年的4.48%。

未来鄂市转型发展仍要围绕深入推进供给侧结构性改革，坚持规划为先、改革创新、产城融合，加快完善体制机制，营造良好营商环境，促进城市、产业、环境共同转型，同时也需要国家在有关领域继续加大支持力度。

一是发挥区域经济圈区位优势，加快外运通道建设。积极支持呼包鄂开展区域协同发展和一体化发展试点示范。建议支持鄂尔多斯加快外运通道建设，将鄂尔多斯至江苏、蒙西至湘南的电力外送通道列入国家电力中长期发展规划，加快推进北京至呼和浩特至银川和包头至鄂尔多斯至西安高铁建设步伐。支持围绕鄂尔多斯机场，建设集城市轻轨、城际高铁、公路客运于一体的综合交通枢纽。二是创建国家级资源转化创新中心，增强科技支撑能力。在鄂尔多斯现有科研基础上，建议建设国家煤炭资源加工转化创新中心，集中优势力量突破煤炭资源加工转化的关键技术；建设双创示范基地和国家重点实验室；支持其在人才聘用、经费投入、技术转化等方面进行制度创新；推动大型实验设备仪器共享共用。三是创新资源型城市扶持政策，加快发展经济新动能。对成长型资源城市给予可以发挥当地优势的政策扶持。例如，推广大用户直供电，进一步释放能源价格优势。允许地方政府调控工业地价，对新兴产业用地给予优惠。地方应加快提高公共服务水平，降低企业运营成本，吸引人才、技术、资金等要素聚集，促进非资源接续产业尽快落地生根。四是开展矿权叠置城市试点，推动能源综合开发利用。率先将鄂尔多斯作为处理矿权叠置问题试点城市，纠正当前广泛存在的“煤层气是煤炭的副产品，不是独立矿种”观念。以法律形式明确煤层气的独立矿种地位，出台先采气、后采煤的相关法规及标准。五是建立可持续发展保障基金，支持城市转型发展。加快制定债务风险应急预案并对债务实施限额管理。从资源型企业税前利润、资源税、企业所得税、地方债、财政部年度预算中提取一定比例资金，纳入可持续发展保障基金池，重点用于对塌陷区的治理和生态修复、环境保护、农牧民的培训和再就业、产业结构调整过程的新兴产业引进和衰退产业转型补助等。

主持人：下面请调研组的另外四位成员做补充。首先请社会所的顾严副研究员谈谈鄂市转型中服务业发展的相关情况。

顾严：鄂市积极发展延伸型和替代型的服务业项目，着力打造服务业发展平台，取得了一定成效。但值得注意的是，政府和企业普遍反映人才短缺，留不住人才。作为服务业重要组成部分的公共服务，配套不到位，水平不够高，不仅影响了人口和人才的集聚，还制约服务业的整体发展。工业园区里有的园区配套设施较差，势必会影响人才的集聚。因此，促进服务业的持续快速发展，首先必须集聚人气，建议鄂尔多斯重点依托旅游、健康、文化、娱乐、住宿、餐饮等细分行业，打造“文体旅游综合体”、“避暑养生综合体”、“城市休闲综合体”，作为聚人气的三大平台。其次要为人才精准服务，在住房方面，对于服务业发展所急需的专业，应将人才住房保障政策范围进一步扩大，留住真正能够长期扎根鄂尔多斯的适用型人才。在教育和医疗的配套方面切实解决人才的后顾之忧。在通勤方面，建议在服务业集聚区开通班车，提升通勤效率。再次是要加快发展生产性服务业；最后是积极争取国家和自治区在有关政策方面的支持。总之要不遗余力的发展服务业，早日治愈“资源依赖症”。

主持人：刚才顾严提到鄂市发展新兴的服务业还有很多可以挖掘的潜力。关于传统产业的转型升级，请产业所徐建伟副研究员讲一讲。

徐建伟：资源型城市产业转型是一个难题，鄂尔多斯要破除“资源诅咒”、在转型发展上有大的突破，必须把握处理好三个方面的问题。一是发挥资源优势与资源有序开发的问题。鄂市既要立足于资源、加快资源优势向经济优势转化，又要合理有序开发资源，为接续产业发展留出缓冲空间。二是以资源为基础与拓补配强链条的问题。如何以资源为基础，把产业链做长、做深、做强，做到依托资源而不依赖资源，是产业转型发展的关键。三是初级要素富集与高端要素不足的问题。鄂市煤炭、土地等初级要素丰富，但人才、科技等高端要素相对薄弱，创新平台、科技服务发展滞后，只有补齐高端要素短板，才能实现产业从粗放初级发展向精细集约发展转变。为此，建议合理有序开发资源，拓展丰富产业链条和业态，构建纵向拓链、横向延展、后向循环、侧向关联的产业路径。纵向拓链是指围绕纵向增值，拓展延伸产业链条，重点发展资源深加工产业。横向延展是指围绕横向嫁接，强化能源产业的支撑和外溢，提升高载能产业竞争力。后向循环是指围绕循环利用，构建产业间循环发展体系，实现废物回收与再利用。侧向关联是指围绕旁侧需求，配套发展污染治理、生态修复等关联产业。

主持人：近年来，内蒙古对大数据产业发展非常重视，鄂市大数据基础设施建设得非常好，下面请科研部蒋同明副研究员介绍相关情况。

蒋同明：鄂市发展大数据产业具有得天独厚的优势，一是鄂市人均GDP多年来一直维持全国第一，传统优势资本和金融资本紧密融合，能够为打造大数据产业提供充足的资金与市场保障。二是鄂市的电价优势明显，风能、太阳能等绿色能源丰富，能够为绿色大数据中心建设提供充足的能源保障。三是鄂市近百年来没有发生洪灾、地震等严重自然灾害，气候冬长夏短，凉爽的气候有效降低数据中心运维耗能，减少运维成本。这些优势条件有利于鄂尔多斯打造国家级大数据中心与灾备中心，但同时也面临信息产业基础薄弱、缺乏大数据产业人才、缺乏龙头企业带动等不利因素。建议鄂市积极开展数据资源招商推介活动，对接国内外知名大数据企业，通过“以大带小、筑巢引凤”的方式来发展大数据产业。加强与国内各省市，尤其是以北京、天津为核心的华北地区的产业联动与合作发展，不断提高鄂市在国内、国际大数据产业分工中的地位。用数据打破行业壁垒，实现跨界融合，形成数据商品化的市场机制。

主持人：绿色发展是资源型城市转型的一个重要目标。资源型城市如何实现绿色发展？下面请能源所的刘建国副研究员做个简单介绍。

刘建国：资源型城市转型符合国家能源转型大的战略布局，符合国际低碳发展大势。资源型城市在转型过程中处理好能源开发与绿色低碳发展的关系，在做好国家能源供给基地的同时，实现绿色低碳发展，十分必要。鄂市能源资源禀赋好，不仅煤炭、天然气、页岩气探明储量较大，而且风能、光能、生物质能资源丰富，目前可利用风能总量约770万千瓦以上，具备发展大型風力发电场的条件。日照丰富，仅荒漠土地上太阳能光伏开发潜力在1000万千瓦以上。鄂市能源现有两大突出问题，一是不同类型矿业权范围存在平面上、空间上交叉重叠现象，煤炭企业往往优先占据了矿权，造成天然气开采出现问题。二是电力消纳与外送通道不健全，导致电力装机增长迅速，但发电量增速放缓，甚至在2016年出现了2.3%的下降。建议鄂市尽早解决矿权叠置问题，做好能源综合开发利用。提高当地能源消纳水平，降低能源运输成本。加大建设能源运输通道，实现能源科学调度。争取独立售电主体试点，鼓励发电企业、工业园区、大用户组建售电公司，实现发电企业与用户直接交易，推进发电侧和售电侧电价市场化，放开竞争性环节电力价格。

主持人：下面进入专家点评的环节。首先请我委东北振兴司综合处的许欣副处长，他长期从事老工业城市和资源型城市转型发展工作，请他谈谈资源型城市转型需要注意的问题。

许欣：资源型城市转型既是我们国家正在着力推动的一项工作，也是世界各国高度关注的一项工作。2007年《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，2013年《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，建立了我国资源型城市转型的顶层设计，并把资源型城市分为成长型、成熟型、衰退型和再生型等，明确了各种类型资源型城市的重点任务和配套政策。鄂尔多斯属于成长型的资源型城市。总的来看，成长型资源型城市转型的核心是要解决两个问题，第一个是城市的功能提升，第二个是产业的转型升级。资源型城市大部分都是先有矿后有城，先有工业化的大发展，然后才有了城镇化，且土地城镇化一般来说领先于人口城镇化。因此，在城市功能提升方面，重点是如何改造旧城区、工矿区、棚户区，完善城市功能，要明确城市在新阶段的功能定位，加快从工矿生产基地转向综合性现代化城市，通过功能定位明确城市中长期规划，指导城市转型。在产业转型升级方面，重点要解决产业结构过于依赖资源型产业的问题，要立足于城市的比较优势，把上下游产业打通，实现全产业链和资源的循环利用，同时发展接续替代产业，促进产业多元化发展。

主持人：下面请鄂尔多斯发展研究中心主任张智玲谈谈对资源型城市转型发展的感想。

张智玲：近年来，鄂尔多斯虽然加快了传统产业的转型升级，产业结构不断优化，在积极培育新兴产业方面，也取得了较好的成效。但是总的来看，转型的速度还比较慢，遇到的困难还比较多，需要国家给予政策方面的支持，同时希望专家们多给予指导。

主持人：能源所王仲颖副所长1995年前从事常规能源的政策研究，从1996年开始进行可再生能源的政策分析，是国家可再生能源发展规划的主要参与者。请他谈谈对鄂市转型发展的看法。

王仲颖：能源结构是我们国家目前存在的一个主要矛盾，近40年来，我国能源结构变化不大，煤炭占比一直占三分之二左右。现在中央提出要加快生态文明建设，习近平总书记明确指出“绿水青山就是金山银山”。那么，资源型城市到底要往哪儿转？这是国家和地方共同关注的问题。鄂市作为一个典型的资源型城市，转型发展势在必行。我认为，城市转型的重点在调整产业结构，促进产业转型升级，由过去单纯依赖资源的重化工业，转向重点发展金融、旅游、房地产以及战略性新兴产业等行业上来，尤其是要大力发展金融业。鄂市有条件建成北方的金融中心，甚至可以建成“中国的迪拜”。总之，只有在产业上成功地实现转型升级，才能帮助鄂市摆脱“资源魔咒”，才能更好地保护生态环境，实现经济社会可持续发展。

主持人：内蒙古自治区社会科学界联合会党组书记、主席杭栓柱研究员，被评为“改革开放30年内蒙古最具影响力经济人物”、“改革开放30年内蒙古先锋人物”，下面请他从自治区的角度来谈谈资源型城市的转型发展。

杭栓柱：进入新世纪以来，头十年是内蒙古发展最快的十年，年均递增17%以上，原因就是我国进入重化工发展阶段带来的煤矿资源大量的需求，使内蒙古的资源优势很快变成了经济优势。但是进入了新世纪的第二个十年，特别是经济发展进入了新常态后，内蒙古的增长速度节节后退，到去年已经下滑到7.2%，曾经连续八年保持全国增速第一，到去年增速在全国排在第24位。面对这样一种残酷的现状，内蒙古自身已经认识到了转型升级的必要性和紧迫性，自治区第十次党代表大会上，明确提出要加快推动转型升级，并且要痛下决心，减少对传统发展路径的依赖。转型升级究竟怎么转？我认为推动转型升级必须要走创新驱动的路子，特别是应用新技术和新的商业模式来改造提升传统产业，更好的利用信息化的技术，来推动煤炭开采的信息化、数字化，同时要加快发展服务业，尤其是要大力发展旅游业。从国家层面上来看，要帮助内蒙古完善基础设施，尤其是尽快开通到周边大城市的高铁，构建快速交通网络，更好地支撑内蒙经济社会发展的需要。

主持人：资源型城市要擺脱“资源诅咒”，践行新发展理念是转型发展的“神器”。最迫切的是创新，包括制度创新和科技创新，打破“一煤独大”的产业结构。最好的手段是开放，构建开放的管理体系，摆脱更多依靠本地资源和市场支撑产业发展的传统路径。最需要的是实现绿色发展，通过大力发展绿色产业，推动低碳、循环的生产生活方式，用绿色供给、绿色消费实现资源型城市的转型发展。

（整理人：蒋同明。照片摄影：安建军）