综合政策效应加快显现新型城镇化建设纵深推进

曹敏　唐仁敏

日前，国家发展改革委组织编写的《国家新型城镇化报告2016》正式出版。这是国家发展改革委第二次正式发布中国城镇化发展年度进展的官方报告。为此，记者就报告有关情况及推进新型城镇化工作，采访了国家发展改革委发展规划司负责同志。

问：继去年组织编写《国家新型城镇化报告2015》，今年再组织编写《国家新型城镇化报告2016》，主要考虑是什么，在内容上有什么特点？

答：国家新型城镇化年度报告，是一个展示中国城镇化发展政策和成效的官方权威报告，编制这个报告的目的，就是希望报告能够成为便于国内外及时全面了解中国城镇化进展、主要政策和具体做法，增进社会各界沟通交流的一个载体平台。

今年报告的主编单位是国家发展改革委，参编单位是清华大学和中国城镇化促进会，内容包括一个总报告和农业转移人口市民化、城市群规划建设、美丽特色小（城）镇建设、城市可持续发展、城镇化国际务实合作等六个专题报告，介绍这些专门领域的最新进展情况、地方具体做法和经验，以及一些具有示范意义的案例。

相比去年，今年《报告》有三个特点：一是在参编单位上，邀请了委外清华大学中国新型城镇化研究院和中国城镇化促进会一起参与今年的编制工作，尝试从不同视角来总结评析过去一年的工作；二是在内容安排上，考虑2013年中央新型城镇化工作会议召开已有三年，今年党的十九大即将胜利召开，所以报告既对2016年30项重点任务进行了认真总结，也对三年以来新型城镇化的各项工作进行了系统回顾，内容更加系统、丰富；三是在编写方法上，既采取了文件解读、数据分析等传统方法，也采用了大数据分析、移动终端采集数据、空间信息处理等新型工具，以进一步发挥报告深度分析的作用，提高可读性。

问：《报告》对2016年30项重点任务进行了全面总结回顾，请您用几句话简要概括下，有哪些亮点？

答：2016年是我国新型城镇化深入推进之年。各地区、各部门深入贯彻落实习近平总书记、李克强总理关于深入推进新型城镇化建设的重要批示指示精神和国务院深入推进新型城镇化建设电视电话会议精神，全面落实国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，扎实推进30项年度重点任务，新型城镇化建设取得重要进展，可以用“五个新”来概括：

一是农业转移人口市民化有了新突破。出台了一系列关键性政策，包括推动1亿非户籍人口在城市落户的总体方案，以及支持农业转移人口市民化的财政、土地、住房等配套政策，农业转移人口市民化“四梁八柱”政策框架基本形成。2016年进城落户约1600万人，常住人口城镇化率达到57.35%，户籍人口城镇化率达到41.2%，分别比去年提高1.25个、1.3个百分点。

二是城市群主体形态建设呈现新亮点。印发实施了长三角、长江中游、成渝、哈长、中原和北部湾6个城市群规划，启动了国家中心城市布局建设，新生中小城市培育和美丽特色小（城）镇建设有了新进展，城市群作为城镇化主体形态的空间格局更加清晰。

三是城市可持续发展能力实现新提升。聚焦补齐城市基础设施、公共服务、生态环境“三块短板”，继续加大县城和重点镇基础设施建设力度，累计开工地下综合管廊2000多公里，新增城市轨道交通里程535公里，开工改造各类棚户区住房604万套，城市“面子”越来越靓丽，“里子”也越来越牢固。

四是新型城镇化综合试点和体制改革取得新进展。开展了第三批新型城镇化综合试点，试点扩围至2个省246个城市（镇），评估总结第一、第二批试点经验和典型案例并向全国复制推广。农村土地三项制度改革试点、城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、农村土地“三权分置” 等改革试点稳步有序推进。

五是城镇化国际务实合作再结新成果。成功举办首届亚太经合组织城镇化高层论坛，发布“宁波倡议”。举办“2016中欧城镇化伙伴关系务实合作项目签约仪式”，推进中欧城镇化伙伴关系示范区建设，中欧城市结对达30对。

总的来看，在各方共同努力下，推进新型城镇化工作部际联席会议第三次会议确定的30项重点任务顺利完成。对于还存在的农业转移人口市民化进程仍比较滞后、城镇体系和规模结构不完善、农村产权制度有待突破等难题，还需要在今后工作中通过深化改革逐步加以解决。

问：关于今年工作安排，不久前召开的电视电话会议进行了专题部署，请您具体介绍下主要是哪些任务？

答：今年是新型城镇化建设向纵深推进、综合政策效应加快显现的重要一年。国务院批复同意的《加快推进新型城镇化建设行动方案》，明确了今年工作的五大重点领域、25项具体任务：

第一个重点，促进农业转移人口市民化，具体有7项工作：一是根据不同类型城市，督促按照国务院户籍制度改革有关要求，全面放宽重点群体落户限制，实现城镇外来人口落户1300万人以上。二是全面实施居住证制度，确保各地区居住证领取门槛不高于国家标准、享受的各项基本公共服务和办事便利不低于国家标准。三是全面落实支持农业转移人口市民化财政政策，督促各省（区、市）研究出台支持办法。四是全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，结合上年度农业转移人口落户情况，调整完善2017年度土地利用计划指标分配办法。五是建立进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制。六是推进教育、医疗等城镇基本公共服务覆盖常住人口。七是提高农民工职业技能培训质量和水平，全年培训2000万人次以上。

第二个重点，培育发展城市群和新生中小城市，具体有5项工作：一是编制实施城市群规划，全面完成全国城市群规划编制工作。今年要编制完成粵港澳大湾区、海峡西岸、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等5个跨省区城市群规划，指导地方开展省域内城市群规划编制。二是推进城市群一体化发展，强化基础设施和公共服务共建共享。提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平。三是规划布局中心城市，开展国家中心城市研究。四是加快培育新生中小城市，增设一批中小城市，研究出台《市辖区设置标准》，继续推进美丽特色小（城）镇建设。五是推进特大镇扩权赋能，推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模的城市市政设施、公共服务标准建设发展。

第三个重点，提升城市功能和宜居水平，具体有6项工作：一是推动城市集约紧凑发展，出台城镇低效用地再开发专项规划编制技术要点，全面推开城市开发边界划定。二是加快棚户区改造，新安排棚户区改造600万套。三是加强城市基础设施建设，争取新开工城市轨道交通500公里、地下综合管廊2000公里。四是强化城市污染治理，完成36个重点城市的638个黑臭水体整治任务，督促各地开展城市大气环境质量限期达标规划管理。五是加快绿色城市建设。推进城市生态修复和绿色建筑、绿色能源的应用。六是加快新型智慧城市建设，开展新型智慧城市试点示范，出台分享经济发展指南。

第四个重点，加快推进城乡发展一体化，具体有3项工作：一是推动交通运输、信息网络等基础设施和公共服务向农村延伸，新安排农村危房改造314万户。二是激发农村资源资产要素活力，鼓励农村集体经济组织与工商资本合作，加快推进市民农庄等模式落地实施。三是健全农村集体产权制度，稳妥有序、由点及面推进农村集体经营性资产股份合作制改革。建立农村产权流转交易平台。

第五个重点，深化重点领域改革，具体有4项工作：一是完善城乡土地制度，全面实行增减挂钩政策，统筹推进农村土地征收、农村经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点工作。二是健全城镇化投融资机制，大力推广政府和社会资本合作模式，加快设立国家新型城镇化建设基金。三是深化新型城镇化综合试点。全面总结推广第一批综合试点地区成功经验，推动第二批、第三批试点地区加快改革创新。四是完善城镇化统计制度，加快建立健全全国统一的常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率统计指标，列入国家和各地区统计公报。

问：根据您刚才介绍，今年的首要任务仍然是推动非户籍人口在城市落户。但从现状看，2014年国务院出台户籍制度改革意见至今，各地特别是外来人口较多地区的实际落户进程仍不及预期，背后的原因或政策障碍是什么，今年在这方面有哪些更有力的举措？

答：党中央、国务院一直非常关心和重视非户籍人口在城镇落户问题。在2014年国务院户籍制度改革意见的基础上，去年，国务院又印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》、《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等文件，进一步强调拓宽落户通道，放宽重点地区落户限制，解决重点群体落户问题，并陆续出台了人地挂钩、人钱挂钩等关键性配套政策。据我们掌握情况，截至去年底，全国所有省（区、市）包括新疆生产建设兵团都出台了户籍制度改革意见。近三年，户籍人口城镇化率、常住人口城镇化率分别累计提高了5.5个、3.62个百分点。

当然，我们还只是解决了一部分人的落户问题，实际落户进程不及社会预期，背后原因主要有三点：第一，国务院有关文件已经明确，推动非户籍人口落户的责任主体在地方。但目前有些地方对农业转移人口市民化的战略意义，对党中央、国务院作出这一重要决策的坚定决心仍然认识不够，过多考虑落户后增加的短期成本，而忽略敞开户籍大门带来的人口红利和远期收益。现在城市之间的竞争越来越体现在人力资本的竞争，这个人力资本既包括高端人才，也包括普通白领和蓝领阶层。第二，虽然去年有关部门出台了人地挂钩、人钱挂钩配套政策，但政策完全落地、真正发挥激励作用还有一个过程。据我们掌握情况，截止今年2月底，全国只有16个省份出台了省级财政支持农业转移人口市民化的政策，4个省份出台了“人地挂钩”实施办法，由于市民化成本分担机制没有建立，地方积极性没有调动起来。第三，农业转移人口市民化是一个自然历史过程，也是农业转移人口自愿选择的过程。近年来，随着农村各种条件逐步改善、城乡公共服务差距越来越小，一部分农民工不太愿意再进城落户了，最主要原因是农民不舍得附加在农村土地上的各种权利。今后需要探索一种机制，让这种权利有变现或自愿有偿退出的渠道和制度安排。

今年的重点工作，就是针对这些问题来部署的。一是督促各地严格按照国家户籍制度改革系列政策文件要求，根据不同类型城市，全面放宽重点群体落户限制，不能以农民工不愿意落户作为提高落户门槛的借口。二是督促各地研究出台全面落实人地挂钩、人钱挂钩政策的具体实施办法和细则，国家有关部门也将加大财政资金和土地指标的奖励支持力度，合理分担地方农业转移人口市民化的成本。三是繼续探索进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制，稳妥推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。同时，对于那些暂时不具备落户条件的农业转移人口，要通过居住证制度来解决他们的市民待遇问题，今年的主要工作是督促尚未实施居住证制度的省（区、市）尽快出台具体实施办法，并组织开展居住证实施情况检查，确保各地区居住证领取门槛不高于国家标准、享受的各项基本公共服务和办事便利不低于国家标准。