关于利用投资基金推动国资国企改革的思考

缪文全+刘旸+王景成

基金是混合所有制经济的典型实现形式，近年来，各地相继成立国企改革发展基金，按照“政府引导、企业参与、市场运作”原则，以国有资本为引导，撬动社会资本参与国企改革，为国有企业规范治理、产业并购、股权融资、债务处理等提供支持。在此背景下，研究分析各地国企改革发展基金的成立、运行情况具有重要的现实意义。

一、各地国企改革发展基金的成立及运行

（一）中国国有企业结构调整基金

中国国有企业结构调整基金于2016年9月在北京成立，首期募集资金1310万元。其中，中国诚通控股集团有限公司作为主发起人出资300亿元，中国邮政储蓄银行股份有限公司等出资1010亿元。该基金重点投资央企转型升级重大项目、有利于国家利益的重大战略性项目、央企产业并购项目，以及协助企业退出无互补性和低协同性的业务。区别于以往政府主导、央企直接投资的投融资模式，中国国有企业结构调整基金实施的是更加市场化和公司化治理的新型投融资模式。中国国有企业结构调整基金先后参与了中国国际航空股份有限公司、中国电力建设股份有限公司、中国中冶股份有限公司等央企的增发项目，有效服务了央企及国有骨干企业的产业升级、管理优化和资产对接。

（二）深圳国调招商并购股权投资基金

深圳国调招商并购股权投资基金成立于2017年4月，由深圳市政府投资引导基金、中国国有企业结构调整基金、盐田区国有资本投资管理有限公司等共同出资设立。基金首期规模352.57亿，重点围绕国企混合所有制改革、并购重组、成长型企业等方向进行投资。作为深圳市政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金，深圳国调招商并购股权投资基金将以资本为纽带，重点关注央企、国企的混合所有制改革投资机会，通过产业并购和价值再塑服务于深圳市属国有企业改革，吸引人才、技术、管理方式等资源落地深圳，促进产业转型升级。

（三）山东国惠改革发展基金和山东聚赢产业基金

山东国惠改革发展基金于2016年1月成立，基金总规模200亿，采用母子基金架构。母基金由山东省国资委、山东省鲁信投资控股集团有限公司等共同出资，已募集60亿元，以设立各类子基金的形式，预计到2017年年底可形成千亿规模。山东国惠改革发展基金是山东省专门为推动国有企业混合所有制改革进程成立的基金，按照“股权多元化、运作市场化、管理专业化”的原则，通过参股解决国企改革所需资金，推动国有企业实现股权多元化，完善公司法人治理结构，加速国资国企改革进程。

山东聚赢产业基金于2015年由山东省国有资产投资控股有限公司联合中国信达资产管理股份有限公司组建。基金主要服务于省内国有企业的产业升级和行业整合。成立后，为促进国有资本保值增值和保障省属国有企业股权结构及经营稳定性，山东聚赢产业基金联合社会资本先后参与了山东新华制药股份有限公司、山东银座股份有限公司等多个增发项目，有效推动了所投企业的转型升级，同步引入的社会资本和员工持股计划有利于进一步完善公司法人治理结构和调动员工的积极性。

（四）广东国有企业重组发展基金

广东省国有全资企业和国有绝对控股企业户数占比82%，集中了全省88%的国有资本。为推动省属国有企业形成多元产权结构，2015年4月，广东省组建了广东国有企业重组发展基金。基金按照“政府引导、企业参与、市场运作，支持创新转型、支持产业培育、支持证券化”原则，采用母子基金形式进行运作。母基金首期规模15亿元中，广东省政府安排财政出资3亿元，7家省属企业出资4.55亿元，剩余部分由金融机构出资。广东国企重组发展基金成立后，先后设立了“粤电新能源产业并购”“粤水电清洁能源产业并购”“华隧城市基础设施建设”等多个子基金，对广东广新信息产业股份有限公司、国义招标股份有限公司、广东华金合金材料实业有限公司等12家省内试点国有企业入股，同步实施员工持股并推动试点企业在新三板上市。通过引入战略投资者、实施员工持股和国企发展基金入股，支持试点企业建立了规范的法人治理结构，激发了管理团队活力，开拓了企业发展空间。

（五）北京京国瑞国企改革发展基金

2014年12月，为推进市属国资国企改革发展，降低改革成本，解决国企改革历史遗留问题，北京市组建了京国瑞国企改革发展基金。该基金采用母子基金模式，募集规模400亿元。其中，京国瑞基金为母基金，属于半公益的政府引导基金，下设商业性的京国发基金和公益性的京国益两只子基金。京国瑞基金采用有限合伙形式運行，参与市属国企重大股权投资，向子基金京国发出资，以部分收益设立公益性的京国益基金。三只基金独立运作，通过专业化管理、市场化配置，建立收益分配、反哺机制，互为支撑、互为补充、互为促进。京国瑞基金的成立是推进北京市市属企业混合所有制改革的重要探索，其多次支持北京市属企业的增资扩股和并购项目，为解决国企发展历史负担和资金筹措问题，进行了有效尝试和创新。

二、改革发展基金对国企改革的推动作用

（一）为国企改革提供资金保障

国企改革单纯依靠政府推动是不够的，还需要雄厚的资金支持。国有资产规模巨大，部分企业历史负担重、资金需求大、融资渠道少，存在“想调调不动、想转转不了”的突出现象。改革的落实需要庞大的资金支持，单纯依赖财政资金难以实现。而基金具有资金集聚和撬动作用，有利于吸引社会资本，放大国有资本功能，同时还能实现财政资金的循环再生、滚动利用。通过成立国有资本改革引导基金，吸引社会资本，作为国企改革的启动资金，有利于缓解财政压力，减少政府投入和负担，加快国企改革进程。

（二）为改革提供示范引领作用

当前，由于资本量小、话语权小、顾虑多，民营企业对参与国企混合所有制改革存在观望心态，通过国资改革基金进入国有企业撬动国资改革，可以消除社会资本参与国企混合所有制改革进入难、顾虑多等问题，同时，国资改革基金本身具有国资背景，这种身份能为改革前后基金与被投资企业的沟通合作带来便利。此外，国企改革基金还可以以同股同权方式同步带动国有企业员工持股，进一步激发企业经营活力。

（三）为改革提供专业化、市场化服务

基金具有市场化、专业化运作优势，作为战略投资者进入国有企业，可以运用专业的金融服务水平和公司治理经验对企业进行重整改革，实现对被投企业的专业决策、高效管理，促使被投企业彻底解决内部人控制问题，完善法人治理机构，构建现代企业制度。同时，政府在选择基金管理人已事前增设了竞争性投资程序，基金引入了市场竞争机制，有利于克服原有体制机制的弊端。

（四）为国有企业战略转型提供主辅分离服务

国有企业辅业资产通常属于非经营性资产或盈利能力较差，国企改革基金除了以资本金方式支持企业主业发展外，还可以以公允价值承接辅业或非经营性资产，助推企业聚焦主业。同时，还可利用专业的产业投资和重组整合经验来挖掘辅业或非经营性资产的盈利潜力，通过对辅业中具备经营潜力的资产进行整合，构建完善的经营机制，提高辅业竞争能力，从而打造新的经营主体，进一步提高国有资产的增值保值率。

（五）有利于实现产业引导的放大作用

目前，各地成立的国企改革发展基金大多具备引导属性。根据十八大国有企业改革需要坚持有进有退、有所为有所不为的政策精神，一方面，要引导国有资本从不具备竞争优势、产能过剩的行业和领域退出。另一方面，国企改革发展基金还可以发挥产业培育、孵化功能，通过积极放大社会资本，引导资本投向和培育新能源、新材料、智能装备制造等战略性新興产业。

三、建议

（一）加大国企资本金以基金方式注入企业的比例

充分发挥财政资金杠杆作用，加快成立国企改革发展基金，改变现行“撒胡椒面”的方式。国有资本经营预算支出方式应当根据地方经济发展需要和国企改革发展任务及时进行调整，更多的以基金的方式注入企业，引领社会资本投向重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、科技进步等领域，带动国有企业完善法人治理结构，建立现代企业制度，增强国有资本影响力。

（二）推动国企经营团队作为基金一般合伙人

积极引入国企经营团队作为一般合伙人参与基金出资，引导和鼓励经营团队对基金投入增量资金，推动经营者由“员工”转变为“股东”，提高经营团队积极性和主动性，降低监管和沟通成本。通过出资人、基金、经营者利益高度一致，发挥最大能动性，在机制上解决参与各方混改动力不足和绩效激励不足的难题。

（三）协调基金政策目标与社会资本逐利性之间的关系

出于推动国企改革进程、实现特定经济目标的目的，政府一般会对基金的投资领域和地域做出约束性规定。而如果所限定区域和领域内项目数量少、质量不高就会对社会资本的逐利形成影响。建议可以参考京国瑞国企改革发展基金的分级分层设置方式，将子基金分设为公益性和商业性，建立子基金层面的反哺机制。同时，可以通过调整政府出资的让利比例调动社会资本的积极性。

（四）完善对改革发展基金的考核激励机制

统筹考虑改革发展基金的社会效应和投资效益，设立全方位投资绩效考核体制，从多维度对相关人员进行考核。对基金配套实施市场化激励约束优势，尝试通过超额收益分成、业绩奖励、项目跟投等手段有效实现对管理人的激励约束。适当改善发展基金从业人员的薪酬待遇，给予必要的奖励或补贴等，吸引、培养、留住高水平的专业人才。

（五）强化基金运作的产业链思维

国企改革发展基金的运作不应该只局限于单个国有企业的改革，还应该强化产业链思维，发挥基金在区域内的影响力，建立良好的产业运作能力，帮助国有企业增优势、补短板、调结构。一方面通过横向并购，发挥规模效应，降低生产成本和提升上下游议价能力；另一方面通过产业链整合，补齐发展短板，增强改革企业的综合竞争力，力争实现全产业链的协同发展效应。

（作者单位：河南农开产业基金投资有限责任公司）