永定河水量分配方案及其组织实施后评估工作的若干思考

唐肖岗，丁志宏，张翊

（1.水利部海河水利委员会，天津300170；2.天津市中水科技咨询有限责任公司，天津300170）

永定河水量分配方案及其组织实施后评估工作的若干思考

唐肖岗1，丁志宏2，张翊1

（1.水利部海河水利委员会，天津300170；2.天津市中水科技咨询有限责任公司，天津300170）

分析了开展永定河水量分配方案及其组织实施后评估工作的目的和意义，提出了开展后评估工作的技术路线，探讨了后评估的工作内容，以期为有关方面开展跨省河流水量分配方案及其组织实施后评估工作提供技术参考。关键词：永定河；水量分配；水量调度；实施效果；后评估；技术路线；工作内容

水是生命之源、生产之要、生态之基。我国水资源总量并不丰富，人多水少、水资源供需矛盾十分突出。长期以来，由于缺乏对行政区域用水总量的明晰和监控，一些行政区域之间对水资源进行竞争性开发，导致水资源过度、无序、低效开发利用现象严重，造成河道断流、地下水超采和生态环境恶化等一系列问题，许多河流的区域间水事矛盾频发。

1 目的和意义

针对流域日趋尖锐的水资源供需矛盾，自20世纪80年代以来，海委针对流域内主要跨省河流面临的不同情况和需要解决的主要问题，分别对滦河、漳河、永定河等主要跨省河流进行了水量分配方案的编制工作，并对水量分配方案批复较早的跨省河流组织开展调度实施工作。由于水量调度涉及流域与区域的交叉，区域又涉及行政上下级的权限、责任等，加之上游地区水资源十分紧缺，水量调度难度大、问题多，各年度降水、蓄水、用水等水资源情势差异较大，水量分配方案的实施具有不确定性。因此，开展水量分配方案及其组织实施后评估工作十分迫切。

永定河位于海河流域北部，是海河北系诸河中的最大河流，位于东经112°～117°45′、北纬39°～41°20′，地跨山西、内蒙古、河北、北京、天津5省（自治区、直辖市），河长747 km，西接黄河流域，南界滹沱河、大清河，北至内陆河、潮白河，东北邻北运河、蓟运河，濒临渤海，流域总面积46 770 km2，其中山区占96%、平原占4%。官厅水库以上为上游，自官厅水库至三家店出山口为中游，三家店以下为下游，是海河流域水事矛盾比较突出的地区之一。2007年，国务院以国函〔2007〕135号文批准了永定河干流水量分配方案，至今有关水量分配的组织实施工作已历时近10 a，对流域社会经济发展提供了较好的水资源保障，发挥了重要作用。近些年来，流域水资源与社会经济发展出现了新形势、新情况，结合实施最严格水资源管理制度的迫切需求，非常有必要开展永定河水量分配方案及其组织实施后评估工作。

水量分配的作用，一是为流域水权分配体系的建立奠定基础，同时也为协调省际用水矛盾和对流域用水实施总量控制提供依据；二是为推动实施流域水资源统一管理创造有利条件，对于合理布局水源工程、促进计划用水和节约用水具有重要作用；三是使上下游、左右岸的各用水区域明确自己的用水权益，成为各级政府制定国民经济与社会发展规划的基本依据。

跨省河流水量分配工作产生的影响是深远的，水量分配方案的评估涉及制度、体制、机制以及社会、经济、生态效益等多方面影响，有直接的影响，也有间接的影响。因此，有必要对永定河水量分配方案及其组织实施的综合效果进行研究，通过研究，科学分析永定河水资源系统改善与水量分配之间的相关关系，尽可能发挥水量分配对流域影响的正效益，实现以水资源的可持续利用支撑永定河流域社会经济生态系统的可持续发展。

2 技术路线

后评估工作实施的逻辑思路是项目背景—资料收集—管理机制—模式程序—技术方法—效果分析—综合评价—存在问题—情势变化—对策措施，按照计划—组织—协调—控制的管理流程，采用定性和定量相结合的方法，逐个阶段和环节地分析与评价永定河水量分配方案组织实施的综合效果、存在问题及对策措施。技术路线的确定过程中，应考虑到如下问题：

（1）充分利用已有成果，结合本项目工作目标和工作内容，按照水量分配与经济社会、生态环境协调发展的总体要求，在对近10 a永定河官厅水库以上流域水资源量和供用水量变化趋势分析的基础上，结合未来经济社会发展新形势，统筹协调流域之间、区域之间的用水关系，综合平衡不同水源和不同行业供用水量，综合平衡协调山西省、河北省和北京市的供用水量，开展水量分配方案及其组织实施的后评估工作。

（2）根据《永定河干流水量分配方案》（国函〔2007〕135号）批准的永定河官厅水库以上流域水量分配方案，通过合理调度来保证永定河水量分配工作的实施，按照控制断面流量和流域用水总量的双控原则，保证水量分配方案的贯彻落实，提高省级、市级、县级等三级水行政主管部门运用全面的技术手段来科学编制用水计划和开展水量调度监督检查工作的水平。

（3）以135号文批准的永定河干流水量分配方案为基础，采用定性与定量相结合、宏观与微观相结合的方法，提出丰、平、枯等典型年份永定河水量分配实施效果后评估的主要内容，选取适宜的评价指标、标准、方法，客观系统地评价永定河官厅水库以上流域水量分配方案组织实施后所产生的社会、经济、生态等方面的效果。

（4）根据后评估的综合效益和对流域水资源管理的促进作用，探讨存在的问题与不足，及时反馈到后续的水量分配工作中，并制定相应的对策和措施，实现以水资源的可持续利用保障流域经济社会生态系统可持续发展。

永定河水量分配方案及其组织实施后评估工作的技术路线，如图1所示。

图1 永定河水量分配方案及其组织实施后评估技术路线

3 工作内容

永定河水量分配方案及其组织实施后评估工作的主要研究内容有：

（1）收集、调查、核实永定河流域的山西省、河北省、北京市的降水量、水资源量、供用水工程体系和供用水量等有关数据和资料。

（2）总结水量分配组织实施的管理流程和运作方式，包括计划拟定、管理机构、职责分工、工作流程、协调合作、监督监测、调度法规制度建设和技术规范执行情况等。

（3）评价典型年永定河水量分配额度确定和水量调度组织实施情况，包括年度用水计划管理、年内水量分配额度确定及其调度组织、水量水质过程监测、监督管理与省际协调等，评价实施效果，归纳存在问题，总结调度经验，指导未来工作。

（4）运用“海河流域水量分配方案及其实施后评估模型”对永定河水量分配方案的适用性及其组织实施工作进行后评估，提出相关建议。

上述工作内容可概括如下：任务1为基础资料调查与收集，任务2为水量分配管理机制、模式和实施程序总结，任务3为典型年份水量分配与调度情况评价，任务4为水量分配方案编制与实施后评估。

本评估的4项工作任务是逻辑递进的，永定河水量分配方案及其组织实施后评估工作主要是在总结现有水量分配与调度管理制度的基础上，对永定河水量分配方案的编制与审批情况进行分析与评价，通过构建指标体系对永定河水量分配方案的实施效果进行评价，对永定河水量分配方案的预定方案目标与现实实施情况所达到的实际目标进行对比，分析其在目标和效果方面的差异情况及其产生的原因，按照实施最严格水资源管理制度的要求，贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，提出相应对策措施，为永定河水量的统一调度和管理工作提供技术参考。

永定河水资源贫乏，流域水资源供需矛盾尖锐，流域各行政区域之间在生产、生活和生态用水方面存在冲突。因此，如何协调好各区域、各部门之间的用水分配，对流域机构和相关水行政主管部门提出了更高要求，以实现水资源开发利用和支撑经济社会可持续发展之间的协调。

3.1 资料与数据收集

（1）水量分配方案编制与审查资料。根据现有资料，论述国函〔2007〕135号文批准的永定河水量分配方案的编制、协调、审查、批准等基本历程与背景情况。

（2）区域水资源及其开发利用与社会经济资料。收集永定河流域3省市近10 a来的水资源及其开发利用数据、工农业发展指标数据和资料。

（3）取用水工程设施实际运行资料。收集流域内的重要水资源开发利用工程和设施的建设与运行资料，收集其历年实际取水、用水、耗水、排水量数据以及相关取用水管理制度、措施、方案等。

（4）水行政管理资料。收集国家、省、市、县等各级水行政主管部门在永定河水量分配与调度方面出台的有关规章制度和组织协调方案等资料。

综上，通过现场查勘和调研，收集整理已有基础资料，以《海河流域水资源综合规划》为基础和主要依据，以流域为单元，以1956—2000年的45a系列数据为基础，调查和收集近期永定河流域水资源调度管理成果，主要包括干支流主要控制断面和省际断面下泄水量、各省市供用水情况、各用水行业耗水量等。

3.2 水量分配管理机制、模式和实施程序总结

从水量分配的目标、原则、意义和作用、范围、技术路线以及保障措施等方面总结水量分配组织实施的情况。为落实最严格的水资源管理制度，提出针对永定河流域水资源供需矛盾突出这一特点的水量分配管理机制、模式和实施程序。

（1）流域水量分配管理机制。针对永定河流域水资源开发利用现状和经济社会发展条件，以水量分配方案等成果为基础，根据近年来水量调度和管理情况，从水量分配的管理队伍、组织实施、监督管理、信息管理等方面出发，收集并分析省级、市级、县级、灌区水量分配组织实施情况，从有利于水量分配组织实施和水量分配实施效果评估等方面，按照流域统一管理与分级监督实施、分级负责相结合的分配和调度管理体制，初步提出水量分配管理机制。

（2）流域水量分配模式和实施程序。按照流域与区域相结合，采取分级负责、分级管理制度，结合永定河水量调度与管理实践成果，从有利于水量分配调度管理、公平合理实施水量分配方案以及保障流域供水安全等方面，在对流域水量分配实施效果进行分析的基础上，采用“组织—分配—实施—反馈”的方式，通过跨省河流水量分配的实施和统一调度，采取综合管理手段，检查实际分配偏差，分析偏差原因，开展纠偏措施，建立水量分配应急管理预案，以应对遇到特殊事件或旱情紧急情况时的用水安全保障问题，及时反馈水量分配实施效果，最终形成一套完善的流域水量分配管理模式及实施程序。

3.3 典型年份水量分配与调度情况评价

（1）水量分配实施效果后评估指标体系构建。结合永定河水量分配实施以来的经济社会发展态势和水资源开发利用情况，以流域和省级行政区为单元，通过频率分析选择丰、平、枯水期的典型代表年份，对各区域经济发展水平、水资源开发利用状况、取水许可管理、主要控制断面下泄水量等进行分析，从经济、社会和生态等方面建立永定河流域水量分配实施效果后评估的指标体系。

（2）水量分配实施效果后评估方法。结合水资源变化趋势、南水北调中线工程运行、现状供用水状况、水资源开发利用水平和效率等，以省级指标细化方案及水量分配方案为基础，坚持定性与定量相结合、宏观与微观相结合，采用对比分析法、效果货币化、情景模拟法、经济评估法等方法，分析经济、社会和生态等方面指标成果的合理性，建立针对经济、社会和生态等方面的适应性评估方法，对典型年份的水量分配决策的预期计划效果和水量分配实施后的实际实施结果进行全面、科学、综合的对比、分析与评价。

3.4 水量分配方案编制与实施后评估

运用“海河流域水量分配方案及其实施后评估模型”对水量分配实施后产生的社会、生态、经济等方面的效果进行客观、科学、公正的评估。

（1）社会效果分析。据调查，永定河水量分配方案组织实施所产生的社会效果显著，可定性地分析其产生的社会效果，主要包括以下一些方面：保障城乡居民生活和工业生产用水，保证流域各省市、各区域、各部门用水的公平、公正，保障国家粮食安全，培育水权转换和水市场，改善供水区的引水条件和农村饮水安全，提高行业用水效率，促进总量控制和计可以及时调解水量分配过程中的矛盾、解决水量分配过程遇到的重大问题，有效评估水量分配实施后的综合效果，提高水量分配方案的可操作性，对永定河流域水资源可持续利用、生态文明建设、区域协调发展等方面具有良好的促进作用。

可从水量分配方案组织实施的管理目标、制度建设及措施落实情况等2个层面上提出对策措施建议。其中，流域水量分配实施管理目标层面的对策措施主要包括用水总量、用水效率、生态基流保障等3个方面；流域水量分配实施制度建设及措施落实层面的对策措施主要包括落实流域用水总量控制、用水效率管理及水资源统一调度方面的制度建设和保障措施等。

4 结语

永定河水量分配方案及其组织实施的后评估工作是永定河水量分配工作的继续和延伸，是流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理制度的实践，是推进最严格水资源管理制度落实的必要举措，目的是对既有水量分配方案与调度制度进行过程评价、效果评价、实践总结，旨在通过对永定河水量分配与调度工作进行全过程的系统分析和综合评价，肯定成绩，研究问题，落实方案，总结经验，发现不足，分析变化，提出建议，以期为永定河水量分配与调度工作在管理水平、决策能力、组织结构、系统流程等方面继续不断完善以及为落实流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理制度提供有益的技术参考和决策依据。划用水管理，促进区域水生态文明建设，推动节水型社会建设等。

（2）生态效果分析。据调研，永定河水量分配方案组织实施所产生的生态环境效果涉及面较广，有直接的影响，也有间接的影响。生态效果评估可以对主要控制断面和省界断面进行评价，重点分析由于生产用水挤占河道生态环境用水产生的河道断流、淤积、生态退化等河流生态环境改善与恢复情况，对比评估水量分配对河流生态系统的改善作用，调查当地居民环境满意度。

（3）经济效果分析。永定河水量分配方案组织实施所产生的经济效益分析主要采用有无对比分析法，对比有无水量分配措施所产生的效益之差。可采用宏观的统计分析和投入产出模型等方法研究水量分配组织实施对相关区域国民经济发展的影响。水量分配实施产生的经济效益主要有：水量分配实施后，每年由于供水、灌溉、发电和生态环境改善所产生的经济效益，与水量分配前产生的经济效益的差值，农林牧副渔的经济效益增产等，尤其是要注重分析由于采取节水措施所产生的经济效益。

通过评估，期望形成一套较为完善的跨省河流水量分配工作的管理机制、模式及实施程序，形成适应永定河流域特点的水量分配评估指标体系和评估方法，即国家统一分配水量、流域机构组织实施、地方水行政主管部门负责工程调度、控制断面水量水质监测协作、断面下泄水量与流域取水总量双控。有效的管理机制、指标体系、监测评价措施的建立，

TV213.4

A

1004-7328（2017）04-0001-04

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.04.001

2017—05—10

水利部公益性行业科研专项经费项目（201101016）

唐肖岗（1982—），男，工程师，主要从事流域水资源管理工作。