关于地下综合管廊项目PPP模式的思考

目前，全国各地政府均大力推广运用PPP模式来建设地下综合管廊项目，以发挥社会资本投资与运营管理优势，推动政府基础设施投资，支持地方经济发展。本文介绍地下综合管廊项目应用PPP模式的背景、现状，以某市正在实施的地下综合管廊及配套工程（一期）项目为例，分析PPP模式在应用中存在的问题，并提出对策建议，为今后推动地下综合管廊项目PPP模式工作提供参考。

一、背景

近年来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸显，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。李克强总理高度重视地下管网等城市基础设施建设，强调指出，地下管网等基础设施是城市的“里子”，目前仍很薄弱，要着力补上地下管网等城市基础设施“短板”，满足不断扩大的民生之需。张高丽副总理对地下管线和综合管廊建设也提出工作要求，要把加强城市地下管线建设管理作为履行政府职能的重要内容，统筹地下管线规划建设、管理维护、应急防灾等全过程，综合运用各项政策措施，提高创新能力，全面加强城市地下管线建设管理。

另一方面，随着我国经济发展进入新常态和新预算法实施对地方融资平台的规范，加之当前经济下行压力加大，迫切需要探索有效方式缓解政府在基础设施领域投入不足问题。从上世纪80年代起，英国、澳大利亚、加拿大等国家就开始在基础设施和公共服务领域探索运用PPP模式，缓解政府基础设施与公共服务投资压力，增强政府服务能力。2013年底以来，财政部会同各有关部门深入推进PPP改革，在凝聚共识、制度建设、项目示范、政策支持等方面多措并举，努力探索和开创符合我国实际的公共服务领域PPP模式，旨在促进政府职能转变，改善公共服务供给，激发市场主体活力和提高财政运行质量。

二、现状

2013年9月，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》，要求用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程，中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。2014年6月，国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，明确2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划，计划用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系。2016年《政府工作报告》确定了“开工建设地下综合管廊2000公里以上”的工作任务。财政部与住房和城乡建设部经过评选，确立了国家第二批综合管廊试点城市，包括郑州、广州、石家庄、四平、青岛、威海、杭州、保山、南宁、银川、平潭、景德镇、成都、合肥、海东等15个城市，地下综合管廊建设将成为稳增长的新主力。财政部、住房和城乡建设部等部门通过下发文件、组织培训会议、财政补贴等多种形式推动地下管廊建设，调动地方政府热情。预计城市地下管廊建设将带来万亿级别投资，对经济起到明显的拉动作用。

目前采用PPP模式实施地下综合管廊项目的具体模式主要有：一是BOT模式(建设-运营-移交)，二是TOT模式(转让-运营-移交)，三是BOO模式(建设-拥有-运营)，四是BOOT模式(建设-拥有-运营-移交)。地下综合管廊可向各入廊管线单位收取相关费用，属于准经营类的项目，可采取“使用者付费+可行性缺口补贴”的方式来设计项目的回报机制。

该市地下综合管廊工程总体规划为：到2030年建设综合管廊80多公里，总投资（包括主体工程、附属及配套设施、廊内管线等）80多亿元，其中近期（2015-2020年）规划建设综合管廊51.5公里，总投资近50亿元，远期（2021-2030年）规划建设综合管廊32.5公里，总投资（包括主体工程、附属及配套设施、廊内管线等）30多亿元。目前正在实施的地下综合管廊及配套工程（1期）PPP项目，建设内容主要是多条道路修建长11公里的地下综合管廊工程和市政道路工程，总投资10多亿元。针对项目运作模式和实施方案，经过市政府及聘请的投融资专家多轮调查与论证，本项目最终选择采用DBOT的运作方式，即项目公司负责项目设计、投资、融资、建设、运营维护，政府向项目公司购买服务，依据项目建设和运维的状况，按绩效考核支付费用，合作期为30年（即2年的建设期及28年的运营期）。该项目资本金为20%，融资占总投资的80%，融资成本按照五年期以上贷款利率4.9%计算，由项目公司或社会资本通过发行项目收益债券或银行贷款等方式自行筹集，目前该项目正在进行社会资本的采购工作。历经半年的方案设计、反复论证、评审优化、市场测试等过程，我们深刻总结了管廊项目在实施过程中的问题及经验，在此进行分析和阐述。

三、主要问题

（一）实现经济社会效益周期长。该项目建成后，可以避免传统直埋方式下因管线扩容、维修等反复开挖道路的额外施工浪费，减少环境污染；同时，综合管廊避免了管线直接与土壤和地下水接触，延长了管线使用的寿命，降低成本。但这种“节约”是在管廊整个的设计使用年限中逐渐实现的，有一个漫长的过程，而该项目的建设却需要短期内一次性投入。因此，其经济效益与社会效益需要在很长一段时间中才能逐渐显现出来，这对社会资本的投融资能力提出了严峻的考验。

（二）收费机制建立难。国家发展改革委、住房和城乡建设部联合下发《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》规定：“城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价，由省级价格主管部门会同住房城乡建设主管部门或省人民政府授权市人民政府，依法制定有偿使用费标准或政府指导价”。然而在现实中，该省、该市对入廊费还未出台相应的政府定价及指导价，导致最难解决的是各入廊单位入廊费和运维费缺乏合理的分摊原则，导致各入廊单位分摊入廊费和运维费无规则可言。对社会资本而言，在项目收益核算上是稳定的，不管是入廊单位还是政府，最终都需要满足社会资本的投资收益标准（最终在使用者付费上很可能会演变成为“政府兜底”），从而保证项目的正常运营。对政府而言，如何使入廊单位分摊的入廊费及运维费用趋向合理，或者根本就分配不下去，或者入廊单位承担不起，这将是政府在该项目所需要解决的核心问题。

（三）管线单位入廊协调难。该项目集中修建，里面铺设各种市政管线，包括水、电、气、热、通信等，各管线分别属于不同的使用单位和所有人，其中有国企也有私企，有央企也有地方企业，协调难度很大。对管线建设单位而言，入廊的短期效益并不明显，减少管线重置等长期效益在未来才能显现出来，这也是管线单位积极性不高的原因之一。另外该项目也涉及到在老城区修建，如何协调该部分管线单位入廊将是下一步工作的难点，同时也影响社会资本方投资该项目的不确定性。

(四)项目融资压力大。由于该项目投资规模较大，因此项目融资也比较困难。融资难题主要体现在四个方面，一是该PPP项目收益率相对较低，难以覆盖较高的融资成本（目前很多社会资本方仍以银行贷款融为主）;二是该PPP项目合作期限较长，而金融机构出于流动性风险考虑，一般会选择中短期融资，导致期限不匹配；三是基准利率、通货膨胀变化所带来的不确定性；四是我国现阶段的PPP项目都难以实现有限追索融资。

四、建议

（一）合理设置合作期限。根据相关数据，50年地下综合管廊的建设费用为1.2亿元/公里，50年地下直埋管线的建设费用为0.73亿元/公里；50年地下综合管廊的维修运行费为0.4亿元/公里，50年地下直埋管线的维修运行费为0.93亿元/公里。与地下直埋管线相比，新建管廊的初始建设成本较高，但维修运行费用较小。地下综合管廊经济社会效益的实现需要一个非常漫长的周期，相应的PPP合作期限也应适当增长。相较于道路等其他基础设施PPP项目，地下综合管廊项目的合作期限一般建议不低于25年，我们将该项目设置为30年（即2年的建设期及28年的运营期）。

（二）付费模式设计要注重可操作性。地下综合管廊属于准经营类的项目，可采取可行性缺口补助方式来设计项目的回报机制。该市具体定价方法为：入廊费采取“直埋成本法”，即管线单位承担的管廊使用费原则上不超过直接敷设的成本，在建设期末一次性缴纳。管理维护费用采取“空间比例法”，即由管线单位按照其所使用入廊管线所占空间（包括管线净空间和管线操作空间）占用地下综合管廊总空间的比例，对全部的管廊管理维护费用进行分摊。入廊费、管理维护费用无法回收投资的部分，政府设立可行性缺口补贴机制，按效付费，保证社会资本在项目中取得合理的投资收益。该市住建局在申报地下综合管廊试点城市和编制地下综合管廊规划管理办法时，也对入廊费用、运维费用进行了专项调研。现市发改委按照市政府的工作安排，正在牵头制定收取、分担地下综合管廊建设和运营费用的相关文件。如果项目建成管线入廊时新的定价方法尚未出台，则按上述定价方案执行；若新的定价方法已出台，则执行新的定价方案。

（三）要求新建管廊区域所有管线入廊。2015年7月28日国务院会议要求已建管廊地区管线必须入廊，这一政策若严格执行，将有效提高入廊率。为解决入廊难的问题，该市在地下综合管廊PPP项目实施初期，就成立包括市政府领导、财政、发改等部门负责的项目推进领导小组。由领导小组办公室负责出面会同各部门单位建立协调网络，明确各部门单位的相关联系人、责任人，定期召开联席会议，并于合适的时间节点签署各管线使用单位的入廊协议。同时，牵头单位向电力、排水、燃气、通信等单位明确，在即将建成综合管廊的区域中，凡是已经在管廊中预留管线位置的，相关管线单位不得再另行安排管廊以外的管线位置。对于在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。对于已在老城区布有管线的单位，也动员将其管线入廊。

（四）多元化实现项目公司融资。打破原有的单一融资模式，创新PPP模式融资工具，破解融资难题。如采用PPP产业基金、资产证券化、项目收益债、永续债等一系列创新型融资方式服务于PPP项目。为降低融资风险，社会资本应在项目前期尽早与金融机构进行沟通，结合各方意见，根据项目合作模式、交易结构等，来优化融资方案、提升融资能力，为项目创造更多的价值空间。对于合作过程中的基准利率、通货膨胀变化所带来的风险，可约定利率及通货膨胀率在一定变化幅度内的，由管廊的建设运营单位承担；如超过约定变化幅度的，则可由管廊的建设运营单位与政府合理分担。另外还可采用提供更高的政府补贴，为管廊建设提供开发性低息贷款，为项目公司收益争取免税等其他补贴方式。