简析新中国成立后我国体育政策评价体系

康 健

(北京体育大学管理学院,北京 100084)

简析新中国成立后我国体育政策评价体系

康 健

(北京体育大学管理学院,北京 100084)

本文以新中国成立后体育政策的评价目的、评价主体、评价对象、评价标准、历史背景和政策依据等为研究对象,研究我国体育政策评价体系历史特点及现状,即主要是依靠评价官员个体行为及一些易衡量的政策结果来实现对政策的评价,而关于体育政策及部门没有明确的评价体系和制度。主要是以政策目标为依据的结果导向型评价,即考察政策结果是否符合预期政策目标,同时,也指出体系的时代性,即对举国体制的相互作用和改革开放后对新环境的不适应性。针对此状况提出健全评价对象、强化纵向评价主体和评价标准依托评价主体3点建议。

体育政策评价;金牌战略

1 选题依据及研究对象

1.1 选题依据

现代评价起源于美国30年代的霍桑实验,对政策的评价则始于史蒂芬用实验设计法为美国总统罗斯福新政计划成效所做的分析。政策评价是整个政策过程的重要组成部分。它制约着政策制定过程、政策执行过程和政策调整过程的功能发挥,影响政策系统的产出,是政策得以发挥效用,实现政策目标的重要保障。我国体育事业发展存在资源配置效率低、工作目标不明确、跨领域的社会互动缺位等问题,建立有效的体育政策评价体系,将有助于这些问题的解决。

1.2 研究对象

需要指出的是,本文的研究对象是针对新中国成立后我国体育政策的评价。但由于我国政策评价的结果导向性,评价对象基本为官员个体和政策结果,而政策制定、政策过程、效率效果、政策成本和政策影响等对象由于量化困难、指标体系不完善而一般被忽略。因此,本文中提及的针对体育公共政策的评价,实际上就是围绕体育政策结果及相关个体的评价,而并非通常意义上的包含整个政策过程的政策评价。另外,针对公共政策评价,需要有明确界定。关于公共政策评价的定义,学界一直有不同的认识。美国公共政策学者斯图亚特内格尔则认为,政策评价实则是对广义政策执行过程的评价。而林水波、张世贤、朱志宏等认为,政策评价的核心应该是针对的政策结果是否与预期目标相一致,并展开错误修正。这里的政策结果,主要包括政策对目标事项、目标群体的计划效果,及人们此后在其他事务的行为、态度方面的变化。依据我国针对体育公共政策领域的评价的现状,本文将采用最后一种定义,即林水波等人“将政策评价视为评判政策结果是否与预期目标相一致”的观点作为政策评价研究的范围界定。

2 政策评价概况

对公共政策系统而有计划地评价,是史蒂芬分析美国前总统富兰克林·罗斯福“新政”的效果。在中国的政策领域,有意识地进行绩效评价是在20世纪80年代。在改革开放和国民经济目标统一部署的大背景下,地区生产总值成为考核的主要内容,即中央政府推动,地方政府贯彻的“经济目标责任制”。此后,政策评价领域逐步出现了普遍认同的评价原则和内容,如目标责任、社会评议和承诺监察等。进入新世纪,评价原则和价值维度也有所丰富,涉及经济维度、政治维度和文化维度等。但由于政策制定、政策执行、效率效果、政策成本和政策影响等评价对象量化困难和指标体系不完善,政策评价的对象基本为官员个体和政策结果。

3 体育行政阶段及其绩效特点

体育行政部门的绩效评价并没有跳出上述政策评价的发展的总趋势。但在体育行政体制变迁的各个阶段,针对体育部门的评价又呈现出一些自身的特点。而我国体育政策评价系统基本形态由体育制度决定。1949年以来,我国体育制度主要经历了新民主主义体育向社会主义体育过渡时期、举国体制建设形成期和举国体制发展期。

3.1 新民主主义体育建设时期

1949年10月《全国体育工作者代表大会》开幕,会上关于《新民主主义的国民体育》要求,当时全国体育工作的主要内容便是建立适应新民主主义体育的体育管理机构和管理制度。1956年底,“三大改造”基本完成,体育工作面临着新的任务,主要包括学校体育制度建立、发挥体育的政治功能和开展群众性体育活动。如前文所述,这一时期体育行政部门的主要目标是构建完善的框架,以满足群众体育需求并发挥体育的政治功能。所以,评价主体是作为上级机关的中央政府政务院。评价依据主要是主体的主观经验,以及政策目标的完成情况。

3.2 举国体制建设、形成期

“三大改造”完成到改革开放前,由于财政状况不佳,针对体育的财政支持也随之减少。在此局面下,体育行政部门只能将有限的资源集中在产出较高的工作领域。而竞技体育的良好成绩在困难时期又具有更强的政治作用。因此,更多的资源被分配到竞技体育当中。这一时期,环境变化导致工作重心转移,这也是形成和强化举国体制的重要原因。而整个评价体系并未发生很大变化。评价主体是上级机关、党政人事部门,评价指标依旧以政策目标为中心,主观性很大,评价活动未能实现常规化、组织化。

3.3 举国体制发展期

改革开放后,体育工作中群众体育和竞技体育的内容得以恢复。从内容上看,和体育相关的政策文件可划分为群众体育型和竞技体育型2类。群众体育型和竞技体育型政策文件在这一时期都存在各自的特点。首先,竞技体育型的政策文件数量更多,实施路径也更加具体,目标更为明确,可评价性强,如1995年的《奥运争光计划》就明确表明了在进入新千年以前,教练员的轮训人数、重点项目的轮训人数和奥运项目运动员人数等;而群众体育型政策文件缺少细则,宏观目标较多,评价可行性差。其次,2类文件的评价、激励机制存在差异。竞技体育型政策文件中,明确规定了奖励办法,如《运动员突出贡献津贴实施办法》对不同成绩的奖金激励有明确规定;而群众体育型政策文件的激励形式多为荣誉型奖励,并且评价标准也不明确,如《全国优秀社会体育指导员评选办法》等,关于评定标准多为“在社会体育指导领域有突出贡献”等主观概念。这一时期,针对竞技体育政策和群众体育政策的评价状况也表现出各自的特点。

竞技体育政策方面,主要围绕《奥运争光计划》的目标,通过机构和体制的变化来实现对过程和结果的监控,结果控制以运动成绩作为官员评价标准;而过程控制则体现为省体育局大多设立了备战奥运办公室,以此作为信息协调和沟通的方式,从而确保过程评价和结果监控。但其作用主要在于信息的传递和部门协调,并没有完全实现完整的评价,表现如下。首先,备战办公室的工作目的在于协调地方备战与体育总局的工作安排。并非对地方体育局的工作内容进行评价,而只是信息传递,包括向国家队、项目中心进行工作汇报和信息传递。协调沟通是这类组织的主要功能,而评价监督只是其工作内容的副产品;其次,缺乏评价信息反馈。奥运备战办公室的主要职能是信息传递和上下级协调,如地方在训练方面存在的技术瓶颈、设备短缺等问题,会通过备战办公室反馈到体育总局或项目中心。其信息传递路径如图1。而这个过程就不同于传统的评价信息路径。传统的评价信息路径中,评价主体依据既有的评价目标收集整理评价对象的信息,在对信息内容整理归纳后依据评价标准得出评价结论,并反馈给评价对象,以作为其今后工作的参考和依据。由于评价目的的不明确和评价反馈的缺乏,奥运备战办公室很难称其是一个真正的评价监督机构,只是由于其工作职能的主要内容包括上下级间信息的传达及协调,因此具有一定评价监督的外部效果。

图1 信息传递路径

群众体育政策方面,北京奥运会后,真正在政策层面上有了对群众体育工作的明确要求和监督机制。在国务院颁发的《全民健身计划(2011—2015)》中清楚地表明,县处级别之上的体育行政部门要与相关部门合作,对《全民健身实施计划》和《全民健身计划(2011—2015)》的落实过程实行检查监督,对落实结果开展全面评价,并向本级政府提交评估报告。而地方政府要重点关注全民健身工作,根据报告改进全民健身工作中的问题。评价主体明确为上级体育部门和同级地方政府,而针对群众体育工作的特点,评价对象落实到了县处级以下部门对《全民健身计划》的落实情况。目标更为明确,包括每周锻炼3次,每次不少于30min的人数比例、达到《国家学生体质健康标准》中优秀标准的人数比例、人均体育场地面积等。但是,针对评价目标,合适的评价方法和衡量标准并没有被明确提出,实施评价的成本较高,可行性依旧不高。这一时期,真正对体育的评价机制中,无论是纵向上体育系统的上级机关依据的《奥运争光计划》中任务指标的明确性,还是横向上同级政府考虑短时期内的综合效应及评价可行性,评价主体都将竞技体育视作最重要的评价目标。

4 建 议

4.1 健全评价对象

由于我国政策评价的结果导向性,评价对象基本为官员个体和政策结果,而政策制定、政策过程、效率效果、政策成本和政策影响等对象由于量化困难、指标体系不完善而一般被忽略。而事实上,针对政策制定和政策执行的评价能够使评价反馈更加有效。

4.2 强化纵向评价主体

目前,评价主体一直都是同级行政部门,如针对市级体育局的评价就是由市人民政府完成的。而上级机关,即省体育局仅与市体育局存在业务指导、业务合作的关系。关于评价主体,有学者主张扩展评价主体范围,使权力机关、政府机关、社会组织和民众等都参与其中。但事实上,针对此提法的法律准备、政治准备和社会群众准备都不足。提升纵向上级机关在评价主体中的作用,是以维持政府系统评价主体地位为前提的,法律基础相对完善,可行性强。上级体育行政部门作为评价主体,将有效加强评价的专业化水平,同时,对评价标准的应用将更加灵活,评价也会更加全面并更接近真实情况。

4.3 评价标准依托评价主体，破除“唯数字”论

评价标准上要破除“唯数字”论,因为一些衡量内容难以用数字体现,而且片面追求量化会导致评价客体的一些偏离行为,也不利于强化评价主体的责任意识。因此,这就对评价主体的专业化水平和“工匠”精神提出了更高的要求。

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G812.0

A

1674-151X(2017)01-138-02

10.3969/j.issn.1674-151x.2017.01.071

投稿日期：2016-10-21

康健(1991—),在读硕士研究生。研究方向：体育管理。