我国工程建设监理发展与改革的几点思考

郭劲言

摘 要：我国工程建设监理伴随FIDIC条款的引入应运而生，已经成为我国工程建设领域社会化、专业化的重要技术力量。对我国工程建设监理过去20余年的发展历程中的许多问题进行了思考；对监理在新的历史发展机遇期如何改革进行了思考。

关键词：工程建设；建设监理；改革思考

中图分类号：TU712.2文献标识码：A

1导言

回顾我国工程建设监理20余年的发展历程，许许多多成功的经验值得总结，发展过程中遇到的各种困惑和制约同样值得思考。

2对工程建设监理发展历程的思考

2.1FIDIC条款的引入和应用

20世纪80年代中期为了满足世行贷款项目的需要，我国引入了FIDIC条款，对我国建设体制产生了深远影响。最典型的体现就是原建设部发布了《建设工程施工合同（示范文本）》，实行了与FIDIC框架一致的通用条款和专用条款。

FIDIC条款用来处理项目业主、设计单位、建设单位、材料配件和设备供应及监理工程师等之间的关系。这个条款强调的是“工程师”在工程建设领域中的灵魂地位和作用。条款事先确定的规则有利于各方权利主体相互制衡，同时也能大大降低建设成本，提高建设质量，从而取得较高的经济和社会效益，进而从根本上遏制建筑行业乃至社会腐败的发生。

FIDIC条款由于具有条款严密、系统性和可操作性强、工程建设各方（业主、监理工程师、承包商）风险责任明确、权利义务公平等特点，逐步为我国所接受和使用。但是非常遗憾的是，在使用过程中我国根据具体情况对监理工程师的职权进行了调整。

首先，我国的法律机制存在一定差距。FIDIC制定了工程招标投标程序。这些内容并不针对特定的法律制度，具有明显的自由经济色彩，很少涉及政府干预工程。但是，由于我国特殊的国情，在工程建设招标投标方面，政府制定了一系列政策规定，“工程师”在这方面难以发挥应有的作用。

其次，FIDIC合同提倡对“工程师”进行充分授权，让其“独立公正地”工作。目前，我国建设单位对“工程师”的信任不够充分，对“工程师”往往授权不足，多方掣肘，使得FIDIC合同条款的特色难以发挥。

其他有关风险分担与保险、工程担保等方面，都没有保留FIDIC条款的相关约定。

FIDIC条款已经走过近60年的历程，是集工业发达国家土木建筑业上百年的经验，把工程技术、法律、经济和管理等有机结合起来的一个合同条件，是被全世界公认的一种国际惯例。在我國未来的改革过程中，但愿能够更多引用和借鉴FIDIC条款。

2.2定位不确定，监理企业生存和发展举步维艰

1995年原建设部《工程建设监理规定》明确提出：“工程建设监理的主要内容是控制工程建设的投资、建设工期和工程质量，进行工程建设合同管理，协调有关单位间的工作关系”“监理单位是建筑市场的主体之一，建设监理是一种高智能的有偿技术服务。”从上可见，监理单位是受项目法人委托，与项目法人签订委托监理合同，提供有偿技术服务，是一种契约关系。

应当说，当初工程建设监理的定位是比较明确和具体的。但是，从《工程建设监理规定》实施以来的20多年里，监理的定位越来越模糊，生存压力越来越大，发展环境越来越差。

首先，国家机关、行业主管部门和地方政府等在各自发布的法规、文件中，单方面随意增加监理单位的责任和义务，监理单位的权利和获得的收益却没有增加。20多年前，正是基于对《工程建设监理规定》的解读，大量社会资本、大量专业技术人才进入监理行业。20年后的今天，各级政府机关单方面给监理行业增加了太多的责任和义务，同时也造成这个行业的定位越来越模糊。所以说，国家政策的调整和变化是造成监理行业定位不清的主要原因之一。

其次，质量安全监督站等行业主管部门任意、无偿增加现场监理的服务内容。长期以来，五方责任主体现场管理人员中往往是监理项目部人员较多、专业配套、对现场情况的了解更全面。所以，质量安全监督站等行政执法人员，无论是哪方责任主体的事，大多先找到现场监理来处理和解决。久而久之，形成了现场不管什么事，都往监理这个“篮子”里装。所以说，相关政府行政执法人员长期任意、无偿增加现场监理的服务内容，也是导致监理定位模糊的原因之一。

其三，有些建设单位完全不顾相关法律法规等对监理责任范围的规定，随意增加监理的责任范围。有些建设项目现场的配套电力管线、燃气自来水管线等不在监理合同范围之内，但建设单位往往要求现场监理无偿承担现场统筹管控等责任。有些建设项目，监理单位在完成原合同增、减联系单量价审核的基础上，建设单位还要求监理单位完成整个建设项目的竣工决算初审，并提供审核报告，增加了大量的审核成本费用。更有甚者，有些建设项目监理询标时，建设单位要求监理单位承诺签订监理合同后对建设单位的施工招标清单进行审核，理由是对招标代理单位不放心；为了中标，监理单位只好承诺，没等进场就发生了合同监理费10%左右的成本。凡此种种，一方面无形之中增加了监理单位的成本，同时也影响了监理的正确定位。所以，建设单位也是导致监理定位模糊的原因之一。

3对监理企业改革的思考

3.1进一步健全工程建设监理法规制度体系，为工程建设监理健康发展保驾护航

工程建设监理在我国是一个新兴建筑服务业。20多年来，国家发布了大量工程建设监理相关的法规制度，对我国工程建设监理企业的创立、成长和发展发挥了重要作用。

由于我国整体处于改革和发展阶段，各项法规制度处在不断完善过程中，我国的工程建设监理法规制度面临同样的问题。

我国的工程建设监理是FIDIC条款引入的衍生品。我国的工程建设监理制度在创建之初虽然保留了FIDIC合同框架，但由于我国经济发展阶段市场体系不够健全，虽然国家陆续发布了与工程建设监理有关的大量法规制度，对规范工程建设监理发挥了一定作用，但同时由于政出多门，也导致工程建设监理的定位越来越模糊，利益没增加但责任却越来越大。

所以，建议国家以《发展意见》为指南，以《工程建设监理规定》为基础，以FIDIC条款为重要参考，进一步健全我国工程建设监理法规制度体系，进一步明确行业定位，进一步梳理工程建设监理的责权利关系，健全有利于工程建设监理健康发展的法规制度体系。这可以说是我国工程建设监理能否健康发展的前提和保障。

3.2推行政府和行业购买服务，发挥工程建设监理专业化、社会化管理团队的作用

我国工程建设监理几乎覆盖了所有重大工程和具有一定规模的工程，已经成为工程建设领域社会化、专业化的一支重要技术力量。

工程建设监理是通过市场招标投标过程，由中标监理单位与建设单位签订委托监理合同的一种有偿契约服务关系。监理单位应该得到的酬金和应当承担的责任与义务的约定是比较明确的。其他法规制度等增加的工程建设监理责任和义务，无论是从市场角度还是根据契约精神，都是单方面的、与契约精神相违背的。

当前，国家正大力推进投融资体制改革和政府购买服务，相关社会行業也急需工程建设领域社会化的专业技术管理团队提供相关服务。这些需求与社会化专业管理团队如何融合已经成为社会问题，也为工程建设监理企业提供了历史机遇。

为此，建议国家或行业管理部门制定政府和社会企业在建设工程服务领域购买服务的实施细则，推进监理企业从事政府或企业社会化管理有偿服务进程。充分发挥监理企业这支难得的社会化、专业化管理团队的力量和作用。

结束语

工程建设监理伴随FIDIC的引入应运而生，伴随国家工程建设需要逐步发展。在共筑中国梦的伟大历史机遇期，希望通过一些思考和实践，我国工程建设监理行业的美誉度和从业人员幸福指数都能逐步提高，工程建设监理也能够为我国建筑业的发展做出更大贡献。

参考文献

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（作者身份证号码：320311198905144612）