日本政府采购市场开放与保护政策实施及其启示

姜夏云+午于晨

随着全球经济一体化及贸易自由化发展，我国加入GPA势在必行。日本作为《政府采购协议》的倡导国和最先签字的国家之一，其政府采购管理体制与我国也有更多共通之处。因此，研究日本近年政府采购开放程度及保护策略经验，对我国具有一定的参考价值和借鉴意义。

一、日本政府采购市场开放程度评估

日本在GPA的承诺中除覆盖产品清单较保守外，几乎开放了全部的政府采购领域，涵盖所有中央实体、次中央实体（包括部分市级）和其他非营利性公共实体。日本作为三层级政府国家，其中二级政府机构（相当于省级机构）开放了47个（1都、1道、2府、43个县），三级政府机构仅开放681个市中的12个指定城市。开放的二级政府采用分区域总括式，强调包括所有内部机构，显然是对三级政府未列举部分进行了排除 。但日本并没有明确规定对外国产品和供应商的歧视，因此其政府采购市场承诺的开放程度较高。

从实际情况看，日本的政府采购市场远未达到无障碍的开放，甚至在加入GPA后开放程度不断下降。衡量日本政府采购市场开放程度的各个指标上，都呈现出不断恶化的趋势。图1为外国供应商的合同数和合同金额在总合同中的比例，2002至2014年合同数由2.1%上升至5.1%，但合同金额却由4.2%下降至3.1%。日本政府采购合同绝大部分授予国内供应商，且合同金额占总合同金额比例逐渐增加。图2为外国货物和服务占政府采购总额的比例，由2002年的13.8%下降至2012年的6%，此后有所增长，2014年为9.6%。各招标类型中，2014年外国供应商中标比例分别为公开招标1.1%，限制性招标6.5%。货物采购方面，对外国开放程度较高的航空机及其附属装置采购，2014年采购金额为48.5亿日元，外国产品占90.6%；采购金额较高的矿物产品和医药产品，2014年采购金额分别为673.5亿日元和655.7亿日元，外国产品分别占11.5%和43.1%。 由此可见，日本向国外采购较多的是其国内供应不足的产品。

日本政府采购有三种招标方式：公开招标、选择性招标以及限制性招标。公开招标，政府在官报上发表招标公告邀请具有竞争资格的所有供应商参加投标，价格最低者中标。选择性招标，仅有少数供货商有能力参与投标而不适合采用公开招标，或使用公开招标不利于采购单位。限制性招标，没有供应商参与公开招标或选择性招标，改变供应商可能会影响现有产品或设备的兼容性，基于保护专利与著作权等因素仅有单一特定供货商。表1为各类招标合同金额占政府采购总额的比例，选择性招标维持在1%左右；限制性招标在80年代一度下降，1989年最低为17.2% ，2004年回升至44.1%，此后又下降至2014年的26.8%，但也没有降至80年代末的水平。可以看出，限制性招标合同比例的增加，是日本在90年代经济泡沫破裂之后对国内政府采购市场进行的保护。加入GPA并未制约其利用政府采购保护本国产业，日本依然没有实质性地开放政府采购市场。

二、日本政府采购保护政策实施

与别国做法不同，日本并没有颁布法典限制政府采购。在以《会计法》、《地方自治法》、《地方自治施行令》为核心的规范政府采购的法律规则里，不仅没有制定国货标准，还明确规定政府采购必须以竞争方式展开。1985年日本以开放市场为由设立了计划推进委员会，制定了公正透明、内外无差别程序及自愿降低中央政府采购实体货物和非技术服务采购门槛价（10 万特别提款权）的自主措施。表面上看来，日本政府采购承担了比GPA的要求更多的开放义务，但实则在具体操作中进行大量限制，以挤兑外国供应商。

（一）相关政策支持

1.扶持中小企业

中小企业在日本国民经济中占有极其重要的地位，2006年日本中小企业已达469万家，占企业总数99.7%，吸纳劳动力占就业岗位总数的70.2%，创造附加值占制造业总附加值57. 7%。 战后日本经济高速增长，中小企业发挥了不可替代的重要作用，而其迅猛发展归因于日本政府采购的扶持。《中小企业基本法》和《确保中小企业获得政府和其他公共机构订单法规》中明确规定，要向中小企业增加政府采购订单。日本各政府部门通过将合同拆分成若干小额合同，或者使用指定招标等非竞争招标的方式，将政府采购合同授予中小企业。 根据表2，日本中小企业和小微企业所获中央及地方政府采购订单金额占采购订单总金额比例逐年上涨，1994年中央和地方政府订单分别占38.5%和68.4%，2014年分别占52.8%和75.3%。地方政府为鼓励本地中小企业参与政府采购实施的优惠政策有三点：一是为中小企业参与政府采购降低竞争门槛，在政府采购报价、信息披露方面提供便利；二是拆分合同，降低政府采购项目标的；三是制定面向中小企业的采购目标。例如对供应商调查发现中小企业有能力占一定比例份额，则次年政府采购计划规定支出的一定比例必须给中小企业供应商。

2.绿色采购

日本通过订立绿色采购方针、颁布《绿色采购法》，以及制定绿色采购共同化协议，形成了“自下而上”的绿色采购模式，将“绿色产品”作为政府采购的首选产品，以推动国家实施可持续发展战略。此外，日本政府为节约资源，先后颁布了4 项可回收的200 多种商品目录，有近千种商品的包装规定了回收要求。 同时，日本国内存在众多綠色采购信息网站供采购者查看使用，其中最著名的绿色采购网（GPN）由环境部倡导众多企业、行政机构、民间团体参加而组成，参与该组织的会员团体承诺通过购买环境友好型产品，减少采购活动对环境造成的不良影响。这种由政府、企业、社会和民间团体共同组成的绿色采购组织，不但为实施绿色采购法有效地宣传了绿色采购常识、提供了绿色采购信息，还带动了更多组织和个人参与绿色采购当中，使绿色采购事业形成了全社会参与的趋势。

（二）保护策略做法

1.充分利用例外条款

日本国内政府采购规定中有三项例外条款不适用有关法律法规：以有偿转让为目的取得的货物或为转让该货物所必须直接确定的服务合同，以防卫厅经费采购的货物合同，货物采购合同或者特定服务采购合同涉及国家秘密。对GPA的承诺中，日本通过谈判将相关机构列为例外，明确纳入GPA第23条成为各成员方共同适用的例外，这些机构实施的所有采购均不履行GPA规定的公开招标义务。同时，将其国内一些固有的例外放到清单附件中以注释形式表示，为例外获取法律地位。

2.拆分合同

GPA的要求里，凡是达到合同门槛价以上的采购项目都受到GPA的约束。日本政府为了保持甚至提高本国产品在政府采购市场中占有的份额，扶持中小企业的发展，将达到门槛价以上的采购合同拆分成门槛价以下不受GPA约束的合同，甚至是可以合法留给中小企业的小合同。尽管，拆分合同的做法违背了GPA的要求，但相应的证据和事实难以核准和厘清，但有着浓厚的购买本国产品理念的日本人借助这一法律空间在政府采购中拆分合同，达到了限制外国产品与供应商的目的。数据显示，高于门槛金额的合同金额占全部采购合同的金额比例，从1983-1992年的平均40.8%，下降至1997-2003年的平均33.1%。

3.资格审查

日本政府采购规定，采购实体对申请者进行资格审查，打分并区分等级，只有审查合格位于采购实体资格名单内的企业才能参与该实体的采购活动。以日本邮部省为例，得分在70点以上者为A级，50-70点者为B级，50点以下者为C级，采购3000万日元以上者，可以在官报上说明只接受A级供应商参与投标。审查标准的设定裁量幅度较大，注重投标者在日本的业绩，一些外国企业因未进驻过日本市场，无法满足条件。经审查符合资格的供应商，原则上以价格竞争为决标方式，但以避免低价竞标并确保供应商的履约能力为理由的少数案件，还要再由政府部门进行综合评估认定，主观性较强，加大了外国供应商的中标难度。 日本政府采购规则看似公平，但程序却甚为复杂，通过利用各种规则无形地增加了外国供应商进入采购市场的难度，从而挤兑外国供应商，达到限制效果。

三、日本政府采购市场开放与保护政策实施对我国的启示

日本政府采购市场名义上“高开放”，实际上“高保护”。制度上强调非歧视、公正、透明化等原则，并主动承担比GPA更多的义务，但外国供应商在日本政府采购中所占比例较小且呈现逐步下降趋势。日本政府采购对外策略是表面上要“秀”公开，实际上却通过具体的操作方法来想方设法对国内企业进行保护，如利用例外条款达到对本国产业保护，使用拆分合同促进中小企业获得政府采购订单，为竞标企业设置严格的资格要求和复杂的评判标准等。与此同时，政府采购对中小企业的扶持以及绿色采购的推行，不仅对日本国内政府采购市场产生一定程度的保护作用，也为日本经济高速、可持续发展做出重要贡献。综合以上，日本近年政府采购政策对我国的启示主要体现在以下四个方面：

（一）根据经济发展实况渐进对外开放

深入研究加入GPA对社会经济，尤其是产业发展的影响，评估产业竞争实力，科学安排政府采购市场的开放次序，确定予以开放和限制开放、暂缓开放的产业目录，开放具有国际竞争优势的产业，而对比较重要又相对落后的产业，则对国外供应商采取限制。充分利用GPA项下的弹性条款，对部分采购实体、采购对象、销售国家和地区进行保留，例如与国家安全相关的采购，保留一批机密性高、科技尖端的高科技采购对象，其采购可促进尖端技术的本地创新。

（二）扶持中小企业发展

贯彻国货优先原则，建立明确的国货标准，加大正面宣传，在实践中树立政府采购偏好本国产品的理念。制定优惠计划鼓励中小企业参与政府采购，降低竞争门槛，在政府采购的报价、信息披露方面为中小企业提供便利。合理拆分合同，降低项目标的，提高中小企业在政府采购项目中的参与度。促进自主创新，对新兴的、拥有发展前景的核心技术进行重点保护，并逐步形成我国产业的核心竞争力。本土创新技术经过一段时间的市场检验后，要尽快上升为技术和产品标准的重要内容，制定保护本国产业的供应商限制条件。

（三）采购招标推行资格审查和综合评估方式

政府采购项目招标前应进行供应商资格审查，对其履约能力进行打分并分级。只有审查合格位于采购实体资格名单内的企业才能参与该实体的采购活动。招标过程中，原则按照价格竞争决标，但以避免低价竞争并确保供应商履约能力的部分项目，可由政府部门对价格和价格以外的要素进行综合评定，如工程项目中包括企业技术水平、所做工程業绩、技术研发业绩、安全性、环境保护、施工经验、社会贡献度等。严格的审核规定，在保证了采购质量的同时，能引导我国企业的良性发展并又限制了外国企业的进入。

（四）构建绿色采购制度

我国现处经济发展转型的重要时期，绿色采购对实现建设资源节约型、环境友好型社会的目标起到了推波助澜的作用。构建绿色采购制度，应立法先行，尽快制定我国的《绿色采购法》，以便对实行绿色采购的主体、相关责任、绿色采购标准、绿色采购清单等做出明确规定。并且在政府、企事业单位、普通消费群体等社会各个阶层不遗余力地倡导绿色理念，宣传绿色采购，提高全社会对采购绿色产品意义的认识。同时在政府支持下构建相应的全国绿色采购网络系统，实现互联网+绿色采购管理，努力营造有利于绿色生产和绿色采购的良好氛围。