俄罗斯新一轮远东开发进程及影响

杨莉

俄罗斯远东开发历经百年。普京基于巩固领土、实现东部与西部平衡发展、融入亚太快速发展区的战略考量，通过设置机构、出台法律法规等措施，大力推动新一轮远东开发战略。本轮远东开发经过几年的实践，成果初步显现，远东地区发展步入新的轨道。随着远东开发战略的推进，其影响日益彰显，不仅对俄国内经济政治影响深远，也对中俄经贸关系、东北亚区域经济发展产生重要推动作用。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.08.016

远东开发是俄罗斯百年梦想。俄罗斯启蒙思想家罗曼诺索夫早在18世纪就对远东进行考察研究，认为俄罗斯的強大有赖于西伯利亚和远东。这一思想被俄不同时期决策层接受，并逐渐成为俄罗斯人的共识。俄历史上多次尝试对远东进行开发，取得了一定的成效，但较俄西部，远东仍有巨大差距。普京第三个总统任期开始后，掀起了新一轮远东开发热潮，其声势、措施和目标都是前所未有的，远东开发进程和结果将对俄政局、经济发展及东北亚区域经济产生重要影响。

本轮远东开发的动因

远东地区是俄罗斯八大联邦区中最大的联邦区，西起勒拿河东侧，东北与美国的阿拉斯加隔白令海峡相望，东南濒临日本海，北临北冰洋，南接中国、朝鲜。远东地区面积616.93万平方公里，占俄联邦总面积近36%；人口630万，占俄联邦居民总数近5%，囊括九个联邦主体：阿穆尔州、犹太自治州、堪察加边疆区、马加丹州、滨海边疆区、萨哈共和国、萨哈林州、哈巴罗夫斯克边疆区和楚科奇自治区。远东联邦区的地上、地下和海洋资源都极为丰富，被誉为“世界上唯一未被深挖的宝库”。苏联解体后，国际政治、经济格局发生了深刻变化，远东这座“宝库”却未能体现其地缘战略意义和巨大的经济价值，成为俄“强国富民”战略的掣肘。2012年4月，普京刚开始第三个总统任期，便把远东大开发提升到战略高度。普京之所以高度重视远东开发，有着深刻的历史渊源和现实的战略考量。

一是巩固领土安全的需要。远东开发可以追溯到沙皇时期。移民迁徙和修建铁路是该时期远东开发的主要内容和措施，目的是加强对掠夺来的远东领土加以控制。苏联时期，远东地区依靠中央政府每年拨款建立了战略大后方，确立了远东原料基地地位，服务于国内计划经济发展需要，但也造就了其畸形封闭的经济发展模式。苏联解体后，在向市场经济转型过程中，俄政府无暇东顾，远东地区失去了联邦政府的拨款及各种优惠政策，社会发展陷入困境。特别是人口不断流失，使本就地广人稀的远东不断没落，乃至威胁到远东的领土安全。据2010年人口统计数据， 俄远东联邦区为630万人， 1991—2010年间居民减少了180万人（22%）。1989—2010年间远东联邦区的九个行政主体人口都呈下降趋势，其中楚科奇自治区流失居民三分之二，马加丹州一半以上，萨哈林州和堪察加边疆区各三分之一，阿穆尔州和哈巴罗夫斯克边区约五分之一。如果不改变这种状况，那么马加丹州过57年，楚科奇自治区过66年将杳无人烟。与此相反，来自中国、朝鲜、越南、日本等国的移民逐年增加，填补远东人口真空。俄决策层和专家学者意识到远东有失控的风险，如果不采取措施，远东将来或许出现不再有俄罗斯人的风险。

二是国家区域经济平衡发展的需要。俄地域辽阔，横跨欧亚两洲。其欧洲部分始终是俄政治、经济、文化中心。苏联时期按照计划经济体系将有限的资源投入到最有效率、发展基础较好的西部地区。由于历史和自然条件的原因，西部聚集了近80%的人口，生产着70%以上的工农业产品。东部地区则面临着资金缺乏、技术落后、基础设施老化、人才流失等问题，加上对能源原料出口的过度依赖，地区经济结构失衡问题日益严重，与西部地区的差距也越来越大，从而影响国家整体发展和稳定。因此，把东部作为区域经济优先发展方向已成当务之急。从1994年开始，俄陆续出台了多个针对远东个别地区的专项发展纲要，但由于联邦财政预算吃紧，远东积弊太深，所有联邦发展纲要平均完成不足一半，对远东地区经济社会发展未能产生实质性的推动作用，远东联邦区依旧是俄最落后的联邦区。本轮远东开发战略就是希望以超常规举措实现远东跨越式发展，达到东西区域经济总体平衡。

三是国家发展战略调整的需要。俄独立以来，一直存在“西进”与“东倾”之争。叶利钦时期实行面向西方的“一边倒”政策，结果融入欧洲战略受阻，经济几乎崩溃。20世纪末到21世纪初，亚太经济快速发展，特别是中国的崛起令世界瞩目。在此背景下，普京出任总统后，开始调整国家战略，从“一边倒”变成“双头鹰”。重塑俄罗斯在太平洋地区的角色，逐渐发挥俄在亚太地区的作用成为俄亚太战略最主要的内容。随着美国战略重心转移到亚太地区，俄更是急于向世界昭示其作为传统大国在亚太地区的影响力，表明俄罗斯在亚太与欧洲之间可以扮演桥梁的作用。2014年乌克兰事件后，西方制裁加快了俄“东倾”步伐。远东以其特有的能源资源和区位优势天然地成为俄罗斯进军亚太的桥头堡，开发远东则是构建亚太战略的重要载体。

本轮远东开发的进程

本轮远东开发肇始于21世纪初。2012年俄罗斯远东发展部成立、2013年《俄罗斯远东和贝加尔地区社会经济发展国家规划》生效，标志着酝酿已久的俄新一轮远东开发战略进入实施阶段。

一、明确目标，勾勒宏伟蓝图

2013年公布的《俄罗斯远东和贝加尔地区社会经济发展国家规划》是远东开发的纲领性文件。《规划》包含两个联邦专项计划和12个子计划，其中两个联邦专项计划为《2018年前俄远东和贝加尔地区经济和社会发展计划》和《千岛群岛社会经济发展计划》。综其所要，战略思路可概括为：以全球化视野，立足远东地区的资源与地缘优势，通过发展新型经济、对外开放，加快俄融入亚太，以保证俄出口市场多元化，防止国家对远东地区经济和政治影响力下降，遏制远东地区人口下降趋势，以维护俄地缘政治与地缘经济利益。

二、措施有力，保障政策落实

首先，增设机构，为远东开发提供人、财、物的保障。为了克服既往弊端，打破“条块分割”，实现既定目标，俄政府不惜突破现行体制，成立远东发展部。该部负责协调国家计划和联邦目标计划在远东的实施情况；管理联邦财产；监督各联邦主体国家权力机关依法实施联邦权能的情况。部机关设在哈巴罗夫斯克，莫斯科设代表处。有关联邦主体通过修改法律，将部分土地、资源的管辖权让渡于该部，以增强其权威。组建远东发展公司。该公司负责港口、道路、通信、机场和地方航线的建设，以及自然资源的开发。公司总部设在符拉迪沃斯托克，直接接受总统领导，国家部委和地方政府不得干涉该公司的工作。启动远东和贝加尔地区发展基金。该基金于2011年由俄羅斯对外经济银行成立，旨在保障实施投资项目，并支持和推动远东地区信息和服务平台建设，以吸引国内外资本。总部设在俄远东哈巴罗夫斯克市。基金注册资本170亿卢布。

其次，出台法规，为俄远东开发政策提供法制支撑。根据远东发展实际需要，俄联邦议会加快了法律法规的制定。《超前发展区法》主要目的是效法中国建设特区的经验，通过建立“超前发展区”，使远东开发政策落地，改变远东经济发展模式，加速远东地区社会经济发展，使之更紧密地融入亚太。《符拉迪沃斯托克自由港法》《远东税收法》等法律，主要内容是简化签证制度、提高过境服务效率和实行优惠的自由关税区制度、对俄远东地区投资者实行新的税收优惠政策，以改善远东投资环境，增加远东吸引力。《一公顷土地法》规定俄罗斯公民在远东地区可以免费获得最大面积为一公顷的土地。该法旨在吸引居民在远东长期居住，减少当地人口外流，鼓励域外居民向远东迁徙，增加远东地区人口数量，在巩固领土安全的同时为远东开发提供劳动力资源。联邦议会除了宏观政策的制定外，还对远东存在的具体问题给予关注。《联邦电能法修正案》实施后，远东地区工业电价将平均下降30%，降低了远东企业、居民的生产和生活成本。

第三，加大宣传，为远东开发造势。俄政府为促进远东开发，加强了相关宣传。在俄主办或主导的许多国际会议、论坛中，都加入了远东元素。2012年俄罗斯花费200多亿美元打造了符拉迪沃斯托克APEC论坛，吸引了全球目光。为发展远东经济，扩大与亚太地区的国际合作，俄罗斯还决定，每年举办一次东方经济论坛。首届东方经济论坛于2015年9月举行，主题为远东社会经济发展领先地区的投资和招商等。论坛汇集了俄和亚太地区国家的政府代表、大型投资人、企业代表和专家等1470人。俄推出200多项、总值达5000亿卢布的投资项目。2016年9月，第二届如期举行，3400多名代表出席。俄推出了111个项目，签约金额155亿美元。这些活动不仅扩大了远东知名度，也为远东开发获取了大量资金。

三、成效初显，远东地区发展步入新轨道

目前，远东开发取得了实质性进展。正如俄远东发展部部长加卢什卡所说，“俄远东地区的发展态势良好”，各项措施开始见效。一是吸纳了大量社会资本。近三年，远东吸引投资总额已达2.2万亿卢布。引资总额的73%不是资源和原料，而是农业、交通、物流、自然资源加工和造船行业等。重要的是，在这些投资中，中小企业占有很大份额，外国投资占22%。这些投资来源和项目的多样化，表明远东开发充满活力。二是经济发展速度提升。2016年上半年远东地区工业产值增长5.4%，增幅高于全俄平均发展水平，投资增长1.8%，失业率降低。根据2015年社会经济发展速度，马加丹州、萨哈（雅库特）共和国、楚科奇自治区、堪察加边区等五个远东联邦主体跻身全俄20个优秀地区之列。三是人口下降趋势放缓。远东居民生活水平有提高，一些民生工程逐步推进，如医疗、通讯等工程和设施得到重视。2016年人口状况有改善，出生率高于死亡率，遏制住了人口外流的势头。随着《一公顷土地法》的逐渐落实，远东人口有望实现正增长。四是超前发展区建设进展顺利。截至2017年4月，远东建立了16个超前发展区，汇集了470个项目，投资总额200多亿美元。项目包括煤炭、建筑材料、畜牧业、温室综合体等。截至2016年底，26家企业在远东投产。2017—2018年还将有165家企业投产。

当然，俄远东开发还存在着自然条件薄弱、基础设施缺乏、政府投资后继乏力、国际环境不利等困难，欲达到普京的预期还任重道远。

本轮远东开发的影响

远东开发是俄长远战略、世纪工程。随着各项措施的逐步推进并取得成果，其意义和影响也将日益彰显。

一是助推俄社会经济发展，促进社会稳定。本轮远东开发是普京建设一个“强大俄罗斯”的重要组成部分。远东开发进程一方面将促进生产方式的改变，提升全俄经济发展水平。远东地区从追赶式转变为超前式发展模式，不仅为远东地区以后的发展奠定基础，还为其他地区经济发展提供了思路和经验，成为俄经济“新引擎”。另一方面强化普京执政基础。作为政治强人，普京在政治、军事、外交等领域赢得广泛支持，但其经济管理能力是反对派指摘的重要口实。远东开发不断取得进展弥补了普京的短板，为其继续执政提供了重要筹码。

二是为实现中俄经贸战略目标提供新平台。远东与中国东北相毗邻，双方互补性强。远东开发战略与中国东北振兴战略、丝绸之路经济带倡议有许多契合点。远东大开发的步伐恰巧与中国“一带一路”战略的实施进程相契合，中俄双方经过交流磋商，于2015年发表了《中俄关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，宣布发展“一带一盟”对接合作，加强区域经济一体化。东北地区与远东是未来提升中俄整体合作水平的重要力量，是促进中俄关系不断深化的领跑者。中国积极参与远东开发既可以深化两国经贸合作，又可以丰富丝绸之路经济带倡议内涵。

三是推动东北亚区域经济合作进程。东北亚区域是指亚洲东北部的国家和地区，包括中国东北、华北、西北和俄远东地区、日本、朝鲜、韩国及蒙古。该区域是对世界经济全球化具有重要影响的地区。毗邻的地理位置、相近的文化传承、悠久的历史联系为地区合作提供了深远的基础。远东开发则为区域合作提供了契机。能源资源和地缘优势使远东成为俄罗斯与东北亚各国合作的平台。东北亚各国，能源资源欠缺，与远东互补性强，有很强的合作基础。从中、日、韩等国积极参加两届东方经济论坛可以看出，域内各国对远东开发给予了积极回应。共同开发远东地区资源，不仅会促进远东地区自身发展，也会为东北亚经济合作提供动力。目前，中俄、俄日、俄朝和俄韩等国双边经贸合作日趋活跃。随着各国间相互接触与了解的增多，合作的加强，不排除催生多边机制的建立。

（作者系中国国际问题研究院欧亚研究所副研究员）

（责任编辑：魏银萍）