监管与控制之别及市场监管原则

胡德胜

市场经济的运行需要政府监管

基于社会经济的历史发展规律，大多数国家都承认，相比而言，市场是最有效的资源配置方式。理想的市场是基于市场主体自由权利的充分竞争市场。然而，虽然人们希望通过充分竞争来让市场公平而有效地发挥功效，但现实并非总是如此。一方面，市场主体滥用自由的市场失灵情形，有的（如过度竞争、投机性操纵市场）导致市场的无序和混乱，有的（如信息不对称、垄断）阻碍市场的充分竞争、损害消费者权益，有的（如内部成本外部化、非标准化）导致生态环境的破坏、资源的浪费。另一方面，经济只是社会生活的一个方面，社会有序状态的维护还需要与市场并不完全一致乃至存在一定冲突的其他价值，如稀有重要生活性产品的公平分配、意外利润、生态环境保护、资源节约等都不是市场及其主体主动考虑并能夠有效解决的事项；特别是，市场及其主体总体上缺乏对国家安全事项的考量，而这在国际社会由政治国家组成的人类发展阶段至关重要。因此，每个国家（政府）都负有对本国市场运行进行管理的天然职责。

市场经济条件下，政府高度尊重市场主体的自由权利，对市场的管理多用“监管”（regulate）一词，让市场充分发挥其积极的资源配置作用。而计划经济条件下，政府认为自己的万能的，多用“控制”（control）一词，基本上是政府通过计划直接配置资源。对于仍然处于转型时期的我国来说，认识监管与控制的区别，掌握并运用市场监管的原则，具有重要意义。

区别监管与控制两种性质的管理措施

在具体的管理方法、措施和手段上，政府监管和政府控制这两种不同性质的措施在不少情况下具有形式上的相同性或者近似性，时常难以区别。以致许多人（包括学者和官员）往往以监管的概念不清作为借口或者理由，不会区分以至不区分管理措施是监管性的还是控制性的。

笔者认为，可以从以下三个方面分析是监管性的还是控制性的，从而避免简单地把“政府控制”的名词换成“政府监管”的标签，实际上却换汤不换药。

第一，就动机和目的来看，监管性的是政府希望借此预防、纠正市场失灵情形下低效、无效、不公正的资源配置，主观上基于市场经济的规律而考虑，引导市场主体形成自我管理、相互制约的机制，不制造市场失灵，即使是直接影响资源配置的措施，也往往是暂时干预的考量；控制性的则是希望（长期）借此由政府直接分配资源，主观上（基本）不考虑市场在资源配置中的基础性作用。

第二，从干预的环节以及是否直接上看，监管性的通常选择不会影响市场主体竞争地位的环节，并且以间接性的、非强制性的为主；控制性的则往往缺乏对环节、是直接性还是间接性、是强制性还是非强制性的考量，从而导致资源配置或者利用造成短缺或者无谓浪费。例如，对不同时期、不同地区的某种同质商品长期实行不同的定价（方法）这类措施，往往会形成一个以上的市场，因而是控制性措施。相反，对某种稀有而基础的生活性商品市场的管理，如果是在相关自然资源开发利用的出让环节调控出让价格、对缺乏购买力的贫困群体发放补贴，则不会导致形成多个市场，因而它们属于监管性措施。

第三，政府管理的方法、措施和手段是否符合政府监管的六项原则。基本符合的，是政府监管；反之，则是政府控制。例如，负面清单制度属于监管性质，因其目的在于预防或者防止市场失灵，而且考虑了市场规律，尽管它往往期限较长。再如，一国以保护生态环境和体现某类自然资源的稀缺价值为出发点，对源于该类自然资源的原材料出口实行配额制度或者采取征收出口关税的措施，属于控制性质；但是，如果采取的是提高生态环境保护标准或者收取更高资源税费的措施，则属于监管性质。这是因为，这两者实施管理的环节不同；前者因在中间环节而造成了以该类原材料为生产原料的本国境内企业竞争地位的提升，同时造成了境外企业竞争地位的下降；后者则不然，它不会导致境内或者境外企业竞争地位的改变。

市场监管应该遵循的六项原则

为了确保对市场运行的管理是监管性的而不是控制性的，政府市场监管的立法和实施活动应该遵循以下六项原则，预防或者纠正市场失灵，从而让市场充分发挥其有效资源配置的积极作用。

第一，维护市场统一原则。对于一个国家来说，其监管措施不得造成国内市场的分割，不得导致形成两个或者两个以上的市场；对于一个一体化经济组织来说，其监管措施应该维护相关领域市场的统一。

第二，不干预完全竞争市场的原则。对于自由、有序的充分竞争市场，一般情况下政府不应该进行干预。但是，为了避免可能出现的市场失灵情形，政府需要通过一定的引导性或者指导性政策法律，进行干预。对于已经出现的市场失灵现象，政府应该通过一定的间接干预措施予以纠正，甚至在短期内采取必要的直接措施予以解决。

第三，促进经济发展的原则。监管的目的、目标或者结果都不应该是阻滞经济的发展，而是促进经济又好又地的可持续发展。为了提高本国的国际（经济）竞争力、保障和促进本国经济的发展，国家应该在确保竞争条件公平的前提下，促进本国经济发展，保障国家经济安全。

第四，保障国家安全、社会公平和生态健康的原则。根据这一原则，政府应该对于市场（基本上）不予主动关注的经济领域内影响国家安全、社会公平和生态健康的问题，采取以引导、财税政策为主的监管措施，让市场主体承担合理的社会责任、强化自我约束，避免出现道德风险等市场失灵情形。

第五，尽量采取间接干预措施的原则。间接干预的主旨是不予干扰经营性市场主体的平等竞争地位，不导致某一（类、地区）特定主体竞争地位的提高或者下降，体现的是对市场主体自由权利和市场规律的尊重。根据这一原则，政府不应该直接禁止或者限制某一特定（部分、地区）的企业从事某种活动，或者向某一特定（部分、地区）的企业提供高额补贴，从而使不同的市场主体在竞争中处于不同的竞争地位，导致不公平竞争。

第六，灵活性原则。由于市场情势往往千变万化，政府在进行监管时需要具有一定的灵活性。根据这一原则，政府监管的方式和措施应该根据市场状况以及资源条件的变化，适时调整。但是，除非涉及国家安全问题，应该以不导致不公平竞争为前提。

（作者系国家社科基金重大项目“中国能源革命与法律制度创新研究”子课题负责人）