开放条件下农产品价格形成机制与价格政策选择

文/倪洪兴

开放条件下农产品价格形成机制与价格政策选择

文/倪洪兴

开放条件下农产品市场价格形成机制实际上是国内市场价格与国际市场价格的并轨，国内价格实际上取决于主要出口国的商业农场的生产成本。随着我国经济发生阶段性变化，我国大宗农产品生产成本越来越高于主要出口国，在缺乏有效关税保护的情况下，最低收购价和临时收储政策面临难以持续的困境。因此，农产品价格政策改革势在必行，既要保障种粮务农有效益、有积极性，又要保障生产的产品有市场竞争力。

近年来我国农产品内外价差扩大，粮食最低收购价政策和重要农产品临时收储政策面临困境。对此的认识和观点各不相同甚至相左，需要在更广视野下进行更深入系统全面的思考。

一、开放条件下农产品价格形成机制

图1 有效调控条件下国内供求与价格

图2 供求发生阶段性变化后的价格

就进口产品而言，开放条件下国内农产品价格很大程度上取决于进口税后价格。进口税后价又取决于两大要素，一是国际农产品市场价格（具体而言进口到岸价），二是关税水平。只要国内价格高于进口税后价，进口就有动力，最终使得国内价格与国际价格趋于一致。进口价格对国内价格具有抑制和打压作用，进口价格天花板效应（ceiling effect）构成了开放条件下国内农产品价格形成机制最重要的内容。

（一）在相对封闭和能够有效调控条件下，国内农产品市场价格取决于国内生产（国内供给）与国内需求之间的均衡，取决于影响国内生产和需求的各种因素

供需两方面力量相互作用，达到平衡形成国内市场均衡价格。国内市场均衡价格足以弥补生产成本，同时为消费者所能够接受。当然，均衡是通过市场波动来实现的。当实际市场价格高于和低于均衡水平时，供给和需求将朝着均衡的方向作出相应调整。价格信号具有的市场调节作用，既调节消费和需求，也调节生产和供给。在宏观经济、农业生产成本和消费需求发生阶段性变化时，国内市场均衡价格将发生阶段性上涨。随着经济的持续增长，我国农业进入了成本快速上涨、需求不断升级的阶段，国内市场均衡价格必然呈现上涨趋势。（图1、图2）

（二）在没有关税和其他贸易壁垒的开放条件下，国内农产品市场价格将取决于国际市场价格、取决于农产品进口到岸价格

市场开放意味着商品的自由流动。由资本逐利本性决定，只要国内价格高于国际市场价格，进口就有增长的动力，最终迫使国内价格降到与国际价格水平相当。进口价格对国内价格具有抑制、打压和封顶作用。大国效应在短期内能有作用，但长期看作用效果有限。根据FAO全球农业生态区（GAEZ）数据库统计，即使考虑环境保护、社会经济等制约因素，主要出口国可开发潜在耕地面积达7亿公顷，潜在粮食产量27.3亿吨，全球粮食产量可在现有基础上翻番。从实际情况看，国际市场能够对需求增长作出有效反应。2001~2014年，中国大豆进口量增长了5746万吨，中国之外的其他国家进口量仅增长1269万吨，同期世界大豆贸易量由5354万吨增长到12369万吨，增长了7015万吨，世界大豆贸易量的增长主要是对中国进口需求增长作出的反应。中国大豆进口增长拉动了国际供给的增加，但对国际市场价格的影响（大国效应）非常有限。（图3、图4）

（三）各国农业基础竞争力存在比工业更加难以克服的差距，国际市场价格与特定国家的国内市场均衡价格差异巨大

农业是高度依赖自然资源的产业，养殖业的基础是种植业，种植业的基础是水土资源，土地经营规模决定了农业特别是大宗农产品的基础竞争力。耕地和劳动力不能跨国自由流动，这造成了不同国家农业规模、生产成本和基础竞争力的巨大差异。日、韩、瑞士的大宗农产品生产成本和价格必然大幅高于美、加、澳和巴西。

美国用70公顷耕地、欧盟用10公顷、日本用2公顷耕地来支撑和保障1个农民的生活和生计，我国用1/4公顷耕地支撑一个人的生计，而按各国当前的人均收入计算，不同国家每公顷耕地所要负担的生计成本差异巨大。根据我国统计的农村人均收入水平以及世界银行人均国民收入数据计算，中国、美国、欧盟和日本每公顷需要负担的生计成本分别为50000元、4800元、22000元、156000元。

当国际市场均衡价格低于特定国家大多数生产者的国内生产成本（成本价）时，其国内农业将基本失去竞争力，存在被配置掉的风险。这是完全开放和市场规律作用的必然、是开放条件下根据比较优势配置资源的必然结果。

我国农业小规模特性难以改变，大宗农产品生产缺乏基础竞争力。我国农业户均规模只有0.5公顷，如果农村人口减少到3~4亿，农业户均经营规模也只有1公顷，这需要很长的过程。尽管我国在劳动力密集型产品上有一定比较优势，通过适度规模经营、社会化服务科技进步等措施提高农业竞争力仍有一定余地，但从整体看，我国农业特别是大宗农产品基础竞争力先天不足。随着经济发展的阶段性变化，我国农业基础竞争力缺乏、生产成本高的问题将越来越凸显。

我国农业规模小不仅受制于人均农业资源，还受制于自然条件。云南、贵州、广西的耕地多为山地、梯田、山坡地，难以实现连片大规模作业和技术、农机应用，生产成本也难以降低。农业基础竞争力弱也不仅仅是经营土地面积大小的问题，关键是土地上面承担的生计成本和多种功能成本。农业多功能的实现是以牺牲效率为代价的。我国每公顷耕地平均要支撑两户农民的生计，通过合作社和土地流转等方式实现规模经营，并不能减少每公顷耕地所要承担的生计成本和其他多功能成本。土地流转费一定程度上是这些成本的货币化。

图3 开放条件下国内市场供求与价格 图4 国际市场供求与价格

（四）关税是开放条件下确保国内市场价格保持合理水平的最有效最重要的手段

农业作为基础产业不仅仅具有提供农产品供给的功能，而且对农民就业增收和生计保障至关重要。不论发达国家还是发展中国家，不论农业基础竞争力如何，各国都高度重视保护和发展国内农业。通过关税保护来弥补基础竞争力差距、保证国内农产品具有合理的价格水平、确保国内产业健康发展，是国际通行的做法。在具有关税保护的情况下，国内农产品市场价格则取决于进口税后价。进口关税直接影响进口税后价格水平，决定着价格“天花板”的高低。日本之所以能够保持国内大米价格高于国际市场8倍的价差，是因为日本可以对其进口大米征收800%以上的关税，而且这一关税是从量税，不会因为进口价格下降而减少征税的额度。关税具有防火墙保护作用，各国在多双边贸易谈判中都十分重视关税政策空间的保护。即使美国这样的农业竞争力强国也在美国-澳大利亚自贸区谈判和TPP谈判中对其食糖和乳制品进行了例外处理，保留了必要的关税。目前世界农产品平均关税水平为60%，重要农产品的关税水平都非常高。挪威、瑞士、日本、美国、欧盟、巴西、印度农产品平均关税水平分别为71%、85%、42%、11%、23%、36%和114%，最高关税水平分别达1062%、1909%、1706%、440%、408%、55%和300%。美国、欧盟、日本和韩国等39个成员对部分农产品进口保有采取特殊保障机制权力，在这些产品进口增加和进口价格下跌达到一定幅度时，自动提高关税以保证国内市场稳定。

除关税保护外，克服农业基础竞争力差异、弥补国内基础生产成本过高、保证国内生产具有必要竞争力的另一个有效措施是国内农业支持补贴。世界上发达国家农业支持水平都非常高，越是竞争力缺乏的国家农业国内支持水平越高。

图5 征收关税条件下国内市场供求与价格

二、最低收购价和临时收储政策的作用与面临的困境

粮食最低收购价政策和重要农产品临时收储政策是我国最重要的农产品价格政策，这些政策本身就是市场化改革的结果，目的是为了在推进市场化进程中保障市场稳定和生产者最基本收益。这些政策在现实中确实发挥了重要作用。但是，随着我国经济发生阶段性变化，我国大宗农产品生产成本越来越高于主要出口国，在缺乏有效关税保护的情况下，最低收购价和临时收储政策失去了赖以运营的条件、面临难以持续的困境。

（一）最低收购价和临时收储政策与市场经济和发挥市场决定性作用并不矛盾

价格支持政策是美欧西方国家普遍使用的政策。价格政策包括价格支持政策（Price Support Policy）和基于价格的支持政策(Price Based Support Policy)两类，目标是为了减少价格波动、保证国内市场稳定、保障农民基本收益。这类政策是美欧西方国家普遍使用的政策，其运用有相当长的历史，现在仍在使用，尽管使用的范围、数量、力度呈不断下降的趋势，具体形式也在不断变化。美国的贷款价格政策、反周期支付政策、价格损失保障政策，欧盟的干预价格政策均属于此类。根据2013年欧盟共同农业政策改革方案，2014~2020年欧盟继续对谷物、乳制品、牛肉3大类8个产品实施价格公共干预政策，对食糖、猪肉、脱脂奶粉等产品通过特定条件下补贴私人储备进行价格干预。在我国历史上，吞吐储存、平抑价格的做法也是“古已有之”。农产品需求弹性缺乏，相对稳定的市场无论对消费者还是对生产者都有利。价格政策作为有形之手，很大程度上是对“市场失灵”的弥补和纠正，指责价格支持政策有违市场经济、有违“发挥市场在资源配置中的决定性作用”、“扭曲市场价格”的观点是站不住脚的。

最低收购价政策和临时收储政策出台的本意是为了弥补市场失灵、更好地推进市场化改革。政策设计目的是为了在国内生产过剩、粮价过低的情况下，通过最低价收购和临时收储拉高国内市场价格、保障种粮收益、避免谷贱伤农；在国内市场供需趋紧价格高涨时，通过顺价销售来稳定市场和价格。粮食最低收购价政策可追溯到2004年。当时国务院发布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，决定全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化，明确“一般情况下，粮食收购价格由市场供求形成”，但是“当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格”。改革的指导思想是走市场化道路，“充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用”。据此，2004年出台了稻谷最低收购价政策，2006年出台小麦最低收购价政策。从历年出台的稻谷和小麦最低收购价执行预案看，有明确的价格、地区、时间要求。

临时收储政策是为了解决部分重要农产品价格下跌和“卖难”问题、保障农民基本收益而出台的。2007年、2008年和2009年，国家先后对东北主产区的玉米、大豆，以及湖北、安徽等省的油菜籽实行临时收储政策。2011年至2013年，国家连续三年对全国棉花主产区的棉花实行了临时收储政策。2011/2012年榨季开始对糖料主产区食糖实行临时收储和收储贴息。临储政策由中央财政承担费用、临储价在即将收获时公布、收购量有限定并自上而下分配。

在实际中，最低收购价政策和临时收储政策在保障农民最基本收益和国内市场稳定方面发挥了重要作用。在国内市场均衡价格低于国际市场的情况下，对于确保国内生产、供给和市场稳定价，价格政策是执行成本最低、最有效的工具。在实际中，在特定的阶段，在调动农民粮食生产积极性、稳定市场、保障粮食生产方面，这些政策确实发挥了重要的作用，确保了粮食生产“十二连增”、农民收入增长“十二连快”，这为整个社会经济发展提供了重要的基础支撑。在2008年以价格大幅上涨为特征的全球粮食危机中、以及随之而来的2010年、2012年、2014年三次大幅震荡中，国际市场价格波动幅度超过40%，而国内粮食价格始终保持平稳态势，最主要的原因就是我国实行了农产品价格支持政策。

（二）最低收购价和临时收储价政策与价差扩大和库存积压没有必然联系

内外价差扩大问题本质上是成本问题。粮食最低收购价和临时收储价是根据国内“生产成本加合理利润”或“生产成本加基本收益”的原则确定的，实际上是保证种粮务农者最基本效益的一个托底价格。近年来，随着劳动力、土地、环境保护、质量安全成本的显性化和不断提高，我国农业进入了成本快速上涨时期，大宗农产品生产成本与瑞士、日本和韩国的水平日趋接近，与美国、加拿大和澳大利亚等主要出口国的差距不断拉大。这是发展阶段变化带来的必然结果。入世时我国主要农产品成本普遍低于美国，到2014年我国每公斤稻谷、小麦、玉米、大豆生产成本比美国高40%、16%、112%、104%，其中人工成本高6~25倍，土地成本高10%~130%。成本上升必然推动价格上涨，基于成本之上的国内市场价格与国际市场价格差距扩大的趋势不可逆转。

在成本不断攀升的情况下，要保证粮食和重要农产品生产的稳定和发展，最低收购价和临时收储价必须相应提高。2008年至2014年，稻谷最低收购价连续7年提高，累计提价幅度达到早籼稻93%、中晚籼稻92%、粳稻107%；2009年至2014年，小麦最低收购价连续6年提高，累计提价幅度达到白小麦64%、红小麦和混合麦71%。但是，我国粮食生产成本上涨幅度更大。2006~2014年，我国水稻、小麦、玉米的生产成本年均增长率分别为9.5%、9%、10.4%，同期这些产品的国内价格年均增长率分别为7.2%、6.7%、7.4%。

粮食价格涨幅低于成本涨幅，价格提高没能完全消化成本的上涨。把农产品价格上涨和内外价差扩大归因于最低收购价、临时收政策，这是没有道理的。如果问题仅仅是收储价格政策推高了国内价格，那么解决办法也很简单，调减收储价格即可解决所有问题。

当然，国内价格和内外价差还受国际市场波动影响。当国际市场价格处于谷底时，国内价格下行压力加大；当国际市场价格处于高峰时，国内价格面临上涨的拉力。2008年发生世界粮食危机，国际市场价格大幅上涨，由于粮食进口有限和粮食价格政策的作用，国内粮食供给充裕价格稳定；但大豆由于进口量大，价格随国际市场波动而大幅上涨，仅2008年一年进口成本增加500亿元人民币，而当时用于大豆振兴计划的财政支持只有1亿元。进口成本一年增加数额可以用来实施大豆振兴计划500年。2010年以来，国际市场价格进入下行周期。2015年全球谷物价格跌至2010年以来的最低点，基本上回调至本轮粮食危机前的水平，成为内外价差扩大的加剧性因素。值得注意的是，2008年以来世界粮食生产能力得到了较大的提高，但需求增长因生物质能源发展放缓而减缓，预计未来5年国际农产品市场价格将继续保持低位，这一价格水平与2008年国际粮食危机前3年的水平相当。人民币升值对内外价差的扩大也有很大的影响，但人民币汇率变化本身是我国比较优势和竞争力变化的结果，在贸易整体顺差形势下，人民币缺乏持续贬值的基础。

库存积压主要是因为价差驱动下的进口失控。当前农业面临的突出问题是大宗农产品供给过剩，大宗农产品库存大量积压，粮食库存数量之多“前所未有”，棉花、食糖、菜籽油和奶粉库存积压也都比较严重。有些专家把当前供给过剩和库存积压归因于最低收购价和临时收储价政策、归因于价格政策对国内生产造成的过度激励，也不是完全有道理的。与以往不同，此次大宗农产品库存积压和“卖粮难”是在国内产需存在缺口、国内生产总量没有超过需求总量的背景下发生的。就总量而言，不存在或者说没有显著存在价格支持政策对国内生产过度激励的问题。造成这一问题最重要的原因是进口过度，即超过正常产需缺口之上的“非必需进口”大量增加。2012~2014年我国粮食产需缺口每年在5000万吨左右，而同期粮食净进口分别为8043、8837、10429万吨，3年累计过度进口1亿多吨。棉花和食糖常年产需缺口在200万吨左右，但2011~2014年累计进口棉花和食糖1616万吨和1470万吨，超出正常产需缺口之上的进口为800万吨和670万吨。油籽和乳制品也存在进口过度问题。近年来收储加工的菜籽油大部分积压在库。2014年乳制品进口折合鲜奶1000多万吨，占国内原奶产量的1/4。2015年，过度进口问题继续加剧。考虑可释放库存，就总量而言，2015年我国粮食供需基本不存在缺口，但全年进口1.25亿吨。综合考虑品种调剂需要和具体产品存在的硬缺口以及粮食产品间的替代性，估计进口中有一半以上为“非必需进口”。在高库存水平下，2015年食糖进口485万吨，占国内生产量的46%。棉花进口176万吨，但作为棉花替代性产品的棉纱进口235万吨，棉花棉纱合计进口411万吨，占国内生产量的70%以上。

从产需分析，大宗农产品生产过剩具有结构性特征，在玉米大量过剩的同时，大豆产需缺口巨大。但从供需分析，大宗农产品生产过剩是普遍性的，即使是大豆也存在卖难的问题。大豆产需有硬缺口，但进口量已超出了合理需求量。入世以来，大豆进口不仅占据了全部大豆需求新增市场，抑制了国内生产在资源承载能力以内的应有增长，而且挤占了国内生产既有份额。受入世后市场开放影响，尽管实施了大豆振兴计划，大豆生产仍徘徊下滑，由最高1800万吨减少到目前的1100万吨，大豆自给率不足20%。因此，从生产结构性过剩分析，玉米过剩主要是因为玉米和替代品的进口，包括豆粕一定程度上对饲用玉米的替代；大豆不合理产需缺口的形成不是因为对粮食过度激励引发生产转移，而是因为对大豆关税保护不够和过度进口对国内生产的挤压。

（三）价格政策面临困境的原因在于缺乏与内外成本差距相适应的关税政策配套

关税水平与基础竞争力差距不相适应，导致国内成本价高于进口税后价。在基础竞争力缺乏和国际国内价格差距扩大的情况下，如果有足够的关税保护空间，使进口农产品税后价格高于国内成本价并在公平的基础上与国内产品进行竞争，国内价格水平就可以保持在合理区间，国内价格支持政策可以继续发挥托底和稳定市场的作用。但是由于受入世承诺制约，我国农产品关税水平不能提高，难以与国内农业生产阶段性变化相适应，导致进口税后价大幅低于国内成本价，即基于成本之上的托底收储价格高于进口天花板价格。

我国对大米、小麦、玉米、棉花和食糖实行关税配额管理，这些产品相当于有两层天花板，配额内税后价为第一层，配额外税后价为第二层。由于承诺的配额内外关税有限，目前棉花和食糖国内价格高于第一、第二层天花板以成常态；三大谷物国内价格都已顶破第一层天花板，玉米在特定时段已顶破第二层天花板，小麦大米价格离第二层天花板还有距离，但非常有限。我国对大豆、大麦、高粱、木薯、DDGS实行单一关税，关税只有2%~5%；对其他油籽和植物油进口实行9%的单一关税；主要乳制品关税为10%。对于这些产品，只有一层天花板，而且天花板很低。目前的国内价格均已顶破了天花板。由于农产品使用上具有很强的替代性，天花板效应不仅来自同类产品，而且来自替代品进口。因此玉米价格不仅受进口玉米价格影响，而且受到大麦、高粱、干木薯、DDGS等替代品进口价格天花板效应的影响（表1）。

进口税后价低于政策性收储价，给现行政策的可持续带来了挑战。国内生产成本和价格发生了阶段性变化，同时又缺乏市场开放必需的关税政策空间，使国内市场价格低于政策性收储价格成为常态，价格支持政策失去了“低吸高出、吞吐储备、稳定市场、发挥托底作用”的运作环境，特殊情况下才启动的政策变成了永久实施的政策，库存变成了只进难出的“貔貅”，这是难以持续的。

在政策性收储价格经常性高于进口税后价，要保证收储农产品顺价销售，必然的结果是“边收储、边进口” “洋货入市、国货入库”，库存积压日趋严重。任何一个国家不可能对全世界的产品进行保护价收购和收储，这使得最低收购价和临时收储政策面临两难选择。如果要保持目前收储价格水平，库存将进一步增加，财政负担和库存损失进一步加重。过度进口和库存积压使得最低保护价收购和临时收储政策的执行成本巨大，这一成本不仅包括了收储价与市场价的差价费用，还包括库存费用、收储企业因缺乏经营动力而造成的效率损失费用、库存时间过长造成粮食损失费用。最低收购价和临时收储价实际上具有托底作用的成本价。市场价格信号既调节消费和需求，也调节生产和供给。如果降低目前收储价格水平，特别是如果收储价格降低到成本价之下，这将影响到产业安全的基础。

表1 2015年我国玉米替代品进口税后价单位：元/吨

三、未来价格政策调整需要注意的问题

收储价格政策在现实条件下不可持续，必须进行调整。近两年国家对价格政策已开始采取一些改革措施，食糖临时收储办法不再实行国家收储，改由制糖企业自主储存、自负盈亏，国家仅对企业储存补贴半年利息；油菜籽临时收储政策改为地方自主决策，中央财政给予一定补助；对棉花和大豆实施了目标价格补贴改革试点；对玉米收储实施了“市场化收购+补贴”的新机制。这些调整和试点的效果有待实践的进一步验证，但取得的经验毫无疑问有助于三大主粮价格政策的改革。粮食价格政策调整既要保障种粮务农有效益、有积极性，又要保障生产的产品有市场竞争力、能实现价值。目前粮食价格政策调整的原则也已经明确，即市场定价、价补分离、价补统筹，但在具体落实中，需要注意把握以下几个问题。

（一）去库存与保产能、稳产量的协调问题

当前粮棉油糖大宗农产品过剩和库存积压严重，需要逐步将库存减少到合理水平。这就意味着当年供给（包括国内生产和净进口）不仅要在现有水平有所减少、不能超过当年消费总量，而且要腾出部分空间用来吸纳释放的库存。就粮食总量平衡而言，2015年我国粮食产量为6.2亿吨、净进口量1.3亿吨，总供给量7.5亿吨，而总消费量约为6.5亿吨。假如今后5 年每年平均释放库存4000~5000万吨，每年粮食消费量增加1500万吨，那么“十三五”期间我国粮食年平均供给总量（生产量加进口量）需在目前的基础上减少1亿吨。减少供给量需要在调减国内产量和减少进口量之间进行平衡。如果进口难以控制而继续增长，今后5年国内年平均产量需要在2015年基础上调减1亿吨以上。这一数量远远大于资源环境承载能力限制下的需要退出的边际产量。如果考虑科技进步等内涵增长因素带来的产量增加，1亿吨的调减幅度和调减任务是非常巨大的。调减产量的方法一是减少播种面积如休耕；二是高产作物调向低产作物如粮改豆；三是粮食作物调向非粮作物如粮改饲。“十三五”期间能否控制进口，对去库存、调结构能否成功十分重要。

从中长期来看，我国大宗农产品特别是粮食的基本供给必须立足国内，必须确保必要的国内产能。假定到2020年我国粮食产量稳定在目前6.2亿吨，需求量增加到7.25亿吨，我国粮食自给率为85% 。如果粮食产量下降到5.2亿吨，粮食自给率就只有75%。从粮食安全的角度分析，保持与目前产量水平相当的产能，对确保我国粮食最基本供给和粮食安全十分重要。统筹考虑保障基本供给、确保农民就业增收、适应资源环境承载能力、满足气候生态多样性和合理农作制度需要等方面的因素，到2020年我国粮食产量应稳定在目前的水平，保持6.0~6.2亿吨的产量。这是一个比较合理、可行、可持续的，而且是必需的产量目标。

在当前去库存压力下，强调保产能是必需的，但产能与产量不能过度偏离。上世纪粮食产量在1998年达到历史最高点，达5.13亿吨，后来粮食产量连续五年滑坡，下降到2003年的4.32亿吨，2004年开始在国家高度重视和政策支持下，经过5年才恢复到1998年的水平，整个周期是10年。从潜在的产能变成现实产量并非易事。近年来，由于价格支持政策的作用，进口对国内生产影响表现为国产农产品从市场转入库存，如果不能有效消除进口影响，价格支持政策调整有可能导致对国内产能的削减。因此，在去库存的同时必须避免对国内产能的削弱，避免对我国保障大宗农产品基本供给能力的削弱。价格政策的调整要考虑如何兼顾好近期和长远的需要。

（二）价补分离与价补统筹的结合问题

粮食价格政策调整的原则是市场定价、价补分离。根据开放条件下农产品市场价格形成机制，市场定价实际上是国内市场价格与国际市场价格的并轨，国内价格实际上取决于主要出口国的商业农场的生产成本。在内外价差扩大的形势下，市场定价实际就是降价，这有助于增强国内农产品的市场价格竞争力，有助于减少库存压力、减小进口动力。但市场定价将使得国内价格低于目前的平均生产成本，这导致生产亏损和不可持续。要保基本生产，调价带来的损失需要财政补贴来弥补。

根据市场定价、价补分离原则进行改革，成功的关键在于价补统筹。首先要区分价补统筹不同的目标和性质。最低收购价政策既是为了保障农民最基本的收益，更是为了保障生产的稳定和发展。执行市场定价后，市场价格将在很大程度上由进口税后价决定，因而将较大幅度低于国内生产成本，或者说较大幅度低于国内大多数生产者的生产成本。因此，基于世界主要出口国生产成本上的市场价格对国内生产主要具有下调作用，国内生产稳定和发展将主要靠财政补贴来调节。因此，价补统筹目的和性质主要有三，一是保障粮食基本产量和基本产能，价补统筹的目的主要是保证粮食生产有效益、农民种粮有动力。二是在产需结构性过剩问题突出的情况下，调整结构，价补统筹的目的主要是保证结构调整的经济合理性。例如“粮改豆”，要保证种豆的效益与原来种植玉米的效益相当；“粮改饲”，要保证种植青贮玉米与种植籽粒玉米的效益相当。三是在当前去库存压力下，合理调减产量，价补统筹的目的主要是保障产量调减后的农民收益。如开展耕地重金属污染治理、地表水过度开发与地下水超采区治理、新一轮退耕还林、湿地恢复与保护、农牧交错带已垦草原治理、东北黑土地保护等农业环境突出问题治理需要退出的边际产量。

其次要选择好补贴与生产的挂钩方式。市场定价后的财政补贴不仅仅是为弥补农民的损失保障农民收益，而且必须保基本生产和基本产能。补贴挂钩方式主要有三种，一是与生产量挂钩，这对保障生产最为有效；二是与生产面积挂钩，由于价格低于成本，生产意味着亏损，这将导致重种不重收；三是不挂钩或单纯与耕地面积挂钩，补贴纯粹是收入保障，在大宗农产品全面过剩的情况下农民要寻找新的产业支撑十分困难。

再次要确保补贴水平与价格损失相当。任何一个产业要保持健康发展，必须具有合理的利润，其产品必须具有高于成本之上的合理价格。根据世贸组织（WTO）规则，通过承诺的约束关税水平之内的关税保护，来保持较高的国内价格水平以支持农业，这不算入国内支持政策。但根据经合组织（OECD）方法，关税保护形成的价格支持也列入国内支持范畴并计入市场价格支持（MPS）。由于中国承诺的关税水平低，关税保护空间非常有限，中国国内支持比其他缺乏基础竞争力的国家具有更重要的意义。由于进口税后价与国内生产成本差异很大，要保障国内基本生产，必须加大财政支持力度，确保补贴水平与市场定价后生产者收益相当。

我国目前玉米、棉花、大豆、糖料甘蔗的成本分别为2077元/吨、19074元/吨、4564元/吨、436元/吨。美国玉米、高粱、大豆的参考价分别为918元/吨、980元/吨和1944元/吨，棉花目标价为9893元/吨；巴西和泰国甘蔗收购价分别为196元/吨和181元/吨，这实际上是其保障农业基本收益的成本价，也是主要出口商能接受的底价。按目前运费和我国配额外关税折合，主要出口国玉米、高粱、大豆、棉花、糖料甘蔗折合到岸税后价的底线水平分别为2217元/吨、1442元/吨、2642元/吨、16677元/吨和389元/吨，除玉米外，成本均低于我国。

（三）利用现有粮食购销主体与培育发展新主体

粮食最低收购价政策和临时收购政策具体实施形式包括顺价销售的要求，不仅导致粮食收储企业缺乏经营动力和具有储存偏好，而且导致了阶段性变化过程中其他市场主体的在这一领域的进入、发育和成长。实施市场定价政策后，面对千家万户的生产者，补贴政策的落实、粮食生产的保障和粮食市场的有效运营离不开现有购销主体作用的发挥和新的主体的成长。统筹考虑保障种粮务农效益、保障产品市场竞争力、发挥新老市场主体作用，可在继续目标价政策试点的同时，探索采取“稳定一头、放开一端”的思路改革粮食价格政策。基于保障基本产量，以高于国内生产本的价格对三大主粮进行收购，保障种粮农民收益和种粮积极性；引入竞争机制扩大收储企业范围，在发挥现有购销主体作用的同时吸纳、培育、发展新的主体，提高企业经营活力和效益；放开收储企业收储粮销售，由市场决定价格，与进口同类产品和替代产品在市场上开展竞争；根据市场价格与收购价格的价差以及收购数量，财政对收储企业进行价差补贴或市场价格损失保险补贴。

价格政策改革必须与其他政策措施配套。在内外竞争力和成本差距凸显、正常的关税等政策空间缺乏的情况下，应更加积极有效应用贸易救济等应急措施，有效控制进口增长。

（作者系农业部农业贸易促进中心主任）