浅析政府采购业务内部控制

■/刘佳昕

浅析政府采购业务内部控制

■/刘佳昕

近几年，为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公开、公平、公正，政府采购的规范相继出台，采购流程控制也不断完善，如2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》、2014年1月1日起施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》。本文从内部控制建设角度分析政府采购的业务流程和关键风险点，从采购业务控制活动角度，分析采购各环节的关键控制点与控制措施，最后建议政府采购应抓住风险点与关键控制点，同时依托信息化，促进信息沟通，提高内控运行效率。

内部控制 政府采购 行政事业单位

一、政府采购及采购内部控制的概述

（一）政府采购相关概念

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织利用财政性资金或各级政府的借款，采购需要的货物、工程和服务。政府釆购，不仅指具体的釆购过程，而且是釆购政策、采购程序、釆购过程及采购管理的总称，是一种公共采购管理制度，是一种政府行为。

政府采购程序是一个较为完整的流程，包括确定采购需求、选择和执行采购方式、签订与履行采购合同、采购项目验收、采购资金支付、采购资料存档与信息反馈六大步骤。一个完整的政府采购环节主要包括：预算与计划、实施采购、验收入库，这些关键环节应该建立相应的制度。政府采购主要有三种模式：集中采购、分散采购、半集中半分散采购。中国的政府采购中，集中采购占了很大的比重，列入集中采购目录和达到一定采购金额以上的项目必须进行集中采购。

（二）政府采购控制的相关概念

1．政府采购控制。政府采购控制是对编制预算、招投标、审核、验收，报告等程序的一系列控制过程，其职能既包括设置各项规章制度规范采购活动，也包括对政府采购活动综合计划、评价。在采购内部控制中，学者一致认为要实现采购内部控制目标，则需要根据采购过程探寻不同的风险点，之后对各环境中的风险点进行控制改善采购的流程。张福康（2008）认为，采购与付款业务中普遍存在以下五类问题：采购需求盲目；采购成本混淆；采购过程收回扣严重；验收不到位；结算违反规定。

政府采购控制的目的是保证采购的质量，规范采购的行为，从而最大限度地发挥财政资金的效益，推动廉政建设。在政府采购中控制的载体主要有：采购立项、招标、经济合同、结算凭证、入库单据。在各流程中要抓住关键控制点，把握控制载体，发挥控制的效用。

2．相关部门职责。与采购业务相关的部门主要有业务部门、归口部门、采购部门、财政部门、财务部门等。业务部门将本单位的采购需求汇总，负责采购预算的编制和申报。当预算得到批复后，业务部门进行采购登记，并确认或调整采购中心下达的采购文件。确定预中标结果，领取中标通知书，并与供应商签订合同。同时，对各项文件进行备案，如采购合同、竣工结算书、审计报告等。归口部门主要对各单位报送的采购需求进行全面的审核。采购小组主要负责审核采购业务，按照单位规定批准合理的项目。政府相关部门要对采购管理进行相关审批，并提供职能服务。财务部门接收各单位报送的需求、审核申报的采购预算等相关的资料，进行总体采购预算、计划的编制，并报送给财政部门审核。部门内设立政府采购管理员及操作员，分别负责保管采购密钥。对业务部门传递来的档案资料、采购合同等，要进行收集、整理、备案。对各采购单位监督、指导、管理，编制汇总采购统计报表，分析采购执行情况。同时，要及时将相关材料报送财政部门、采购中心等相关管理部门。

二、政府采购控制存在的问题

（一）政府采购预算编制质量不高

政府采购预算编制不够全面和系统，影响了使用效果。在实践中，一些政府机关并没有把采购预算单独列示，而是笼统归入财政预算中，同时预算也没有编制到具体的项目。这就使采购单位、采购中心、财务部门无法很好地交接工作，增加了采购成本与实施难度。在编制采购预算时，很多单位认为是财务部门的责任，没有协调各单位共同协作。

在预算的编制方面，存在年初预算编制较粗糙，采购项目追加调整随意性大的问题。一些政府没有严格的政府采购预算调整程序，使得执行中的政府采购与预算指标相差较大，于是在年中追加采购金额、规模，导致采购预算缺乏精确性和可行性，对实际采购的约束力弱。一些政府部门为了避免责任，不编制采购预算，不明确采购事项，导致实际采购需求与预算不符。预算资金出现结余时，降低了资金使用效率；预算资金不足时，降低了采购的效率与采购的商品或服务的质量。

（二）招标文件不规范，招投标过程存在舞弊行为

招标文件包括资格条件、合同、评审标准等内容，这是评标的依据。在评标时，要依据法律法规与招标文件对各投标文件进行资格性审查。因此招标文件的制定，对于投标资格的获取和供应商的确定有直接的影响。而有些地方政府，利用招标文件设置投标门槛，在制定过程中也出现审核不严的现象。如限制了投标企业资质、地域、注册金额等，通过任意的资格限定标准来限制竞标的供应商，使所偏好的供应商能竞标成功，也使评标结果不公正，偏离了实际采购目标。

在公开招标过程中，控制招投标信息发布的程度，也影响了招投标的公平性。在询价采购、邀请招标、竞争性谈判时，出现只向偏好的供应商邀请的现象。在实际中，还出现招标人泄露评委名单、泄露标底、泄露其他投标人的情况，而投标人也通过贿赂评委等方式，获取最终资格。

（三）政府采购合同不规范，验收审核不严

政府与供应商签订的采购合同，大多没有统一的合同条款，只是按照政府领导或供应商提出的标准版本合同，这样很难最大程度上减小政府采购风险，保证政府的利益。同时，合同内容的不细致，也难以把控供货质量，影响了合同的履行。

大部分地方政府在验收环节中，没有加强集中采购机构的介入，而是采购者自己验收。这样会造成采购人与供应商串通，损害社会公共利益。没有专业技术人员用专业技术方法进行验收，会导致工程质量不达标、产品未按要求履约等现象。在具体实施中，政府部门也未明确具体措施，导致了验收的随意性。

三、实行政府采购的风险点、控制点与控制措施

（一）政府采购存在的风险点

采购控制业务流程较繁杂，风险点也较多，且需要一定的专业技术，需要单位重点关注以下风险点：第一，釆购需求文件未得到专业评估机构的评估及上级领导批准；第二，超标准制定采购计划，采购方案超过预算，且未建立第三方机构询价机制，根据现有的行业标准对釆购需求价格进行套算；第三，招标要素设置违反相关法律法规，对地域性和行业性等特殊事项设置歧视性和倾向性条款，存在与满足釆购需求关联不大的评分标准，招标过程中有舞弊行为发生；第四，采购事项未由专门的内部机构审查，无法保证合法合规，对采购支出事项也未进行审验，出现不规范的口头移交；第五，釆购方式与代理机构的选择有舞弊行为产生，在招标、政府采购过程中接受宴请、礼品或回扣；第六，政府采购验收不到位，存在重采购结果、轻履约验收的现象。一些供应商为降低供货成本以次充好，采购单位在验收时未严把质量关。

（二）政府采购关键控制点与控制措施

1．采购需求与采购预算环节。编制需求计划与采购预算是政府采购活动的起点。采购需求制定环节若不规范，就会使采购需求偏离实际，偏离政府采购公开、公平、公正的原则。政府采购的需求影响了采购活动的实际走向。对采购需求的控制措施为：部门负责人对各业务部门制定的采购需求进行讨论与细化后，再提请政府采购部门审核。审核要求为是否按照政府采购目录和金额的规定，是否符合政府采购的标准。

按照“先预算，后计划，再釆购”的工作流程，各单位应按照制定的采购需求，填报集中釆购预算，并录入采购计划。采购预算的编制内容包括采购项目、实施采购的时间、采购的名称、数量金额、资金来源等。在编制采购预算时，要保证每项采购预算均有资金来源，且没有超过规定的标准。同时，编制预算不能凭空想象、拍脑袋决策，要进行市场调研。对技术复杂的项目，可以聘请专家或其他社会专业机构来确保预算的合理性。在采购预算的审核阶段，要重点关注采购项目是否符合政府规范要求、采购方式是否符合法律法规、采购时间是否能按时进行、采购价格是否符合市场、资金来源是否准确合理、预算的编制方法是否先进。同时，采购需求的制定与审核应由不同人员负责。在采购预算执行时，要对预算执行监督与跟踪，不能随意变更预算。

2．招投标环节。在招投标环节中，一些地方政府只是走程序，政府采购人提前透露标底给“自己人”，合伙商量“围标”、“陪标”等，甚至出现几家企业长期垄断政府采购的局面。在控制时，先要规范招标文件。招标文件应公平、公正地制定，应专门设立部门与业务部门共同协作制定，或选择招标代理机构。在制定完成后，要经过审核确认的程序。先通过业务部门确认，再经过政府采购部门，最后由授权部门审批。在重要事项中，不能只由单位负责人单独审批，应该采取集体决策、会签制度。在审查中，要紧抓招标文件的合法合规性。同时，经办与审核要采取不相容岗位相分离的控制方法。对于关键岗位要建立准入、轮岗、培训、奖惩的管理制度，保证内控执行到位，减小互相勾结的可能性。对透露标底等行为进行严肃惩戒。

招投标信息的一个重要流程是“公告关”。政府采购的招标信息应内部公开，同时对社会公开。对于招标代理机构确定、招标文件等的公开，有利于内外部监督。不是只简单公布招投标结果，而是公开事前、事中、事后情况。

3.政府采购合同管理环节。政府采购合同既要符合《合同法》的规定，也要遵循《政府采购法》的规定。在合同管理的各流程均要实施控制，如图1所示。

政府采购合同管理中要重点关注三个控制时点，分别为合同订立时、审核修订时及合同履行时。第一，在合同拟定时，要保证合同双方权利、义务对等，同时，与招标文件、投标文件内容一致。在合同中，要对货物规格、质量、价格、到货时间、售后服务等条款进行具体的设立，不得有表述不清的项目。第二，在审核修订时，不得改变合同其他条款，对有需要补充的内容须为同一类项目，比例不得过大。第三，在合同履行时，要建立合同履行报告监督管理机制，业务部门要按照合同履约进度表实施项目管理，确定合同履约情况报告给管理部门。若有追加补充合同，也要在履行时同样监督其流程与授权管理。对于分析评估与合同履行总体情况存在差异较大时，要及时汇报，制定改进意见。在合同履行过程中，发现条款有误，存在欺诈风险或因政策、市场的变化引起的利益受损，要及时报告上级部门。同时，健全合同履行考核与责任追究制度，做到责任到人。

图1 合同管理各流程中内部控制构建体系

4．政府采购验收及付款环节。政府采购验收是单位对采购货物和服务的检验接收，以确保其符合合同相关规定或产品质量要求。验收阶段要建立起专门的验收管理制度，设置专人验收，不能交由采购经办人员。对于物品的规格、数量、质量在验收完成后，应出具验收证明报告。在工程项目竣工后，要进行竣工决算工作，之后应向采购小组备案验收审计报告。

验收环节应采取以下控制措施：一是业务部门提出验收申请，交由政府采购部门审核、授权；二是成立验收小组，可以包括委托的代理机构或技术专家、部门专人等，对供应商的商品、服务进行验收，复杂的采购项目，应借助专家或其他质量检测机构的帮助；三是及时报告验收过程中发现的异常情况，并查明原因，按照规定要求退货或折扣；四是出具验收证明提交相关部门签署意见，加盖单位及供应商的公章，并备案；五是按单位要求编制入库单、仓库明细账，办理入库，同时提交财务部门做资产登记。

在采购付款环节，财务部门的控制内容主要有：一是审核原始凭证；二是核对验收报告、入库单及发票；三是提交上级部门审核，获取付款授权。要特别关注是否存在超合同、超进度付款；是否存在挪用采购资金现象及有关票据是否与预算、招投标文件等信息相一致。

四、完善我国政府采购内部控制的对策建议

（一）抓住政府采购活动的风险点与关键控制点

政府采购活动流程是获取采购需求，编制采购预算，制定招标文件，开、评、定标，签订采购合同，商品项目验收，支付采购款。在各个流程中要找到风险点，抓住控制点，才能降低采购风险，完善内部控制。

在采购预算环节要合理制定需求，合规编制预算，同时要提请单位负责人审核。在招投标环节要公平制定招标文件，提交集体会签，防止内部人泄露标底，相互勾结。同时，要保证招投标事项的透明公告。在合同管理环节，要对合同的签订、修改、履行实施全面控制，建立问责制度。在验收与支付环节，要保证验收的质量与中立性，同时合理处理验收中出现的异常情况。

政府采购不是简单的招标投标工作，而是一系列的流程。内部控制要贯穿整个过程，在各个控制环节中应该明确政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位的具体控制内容，避免多重控制或者是形式主义。

（二）依托信息化，实施管采分离，提高信息沟通

推行政府采购制度其基本要求应该是“管采分离”，即监督权、使用权、采购权等三权相互制约、相互监督。不相容职务相分离可以通过信息化来较好实现，在信息系统中，不同的业务授权，能形成“裁判员是裁判员、运动员是运动员”的运行机制，以避免权力过于集中而滋生腐败行为。

政府可以建立采购信息系统，明确各单位的职责权限，建立有效工作机制，减少人为操纵的因素。同时，将管理业务流程、关键控制点和实施规范的政策、法律法规嵌入系统程序，提高管理水平和内部控制实施效率。采购部门可以充分利用各层信息的流入、流出，挖掘采购需要的信息数据，各业务部门也可以实现信息沟通的常态化。同时，要依据政府实际情况，定期完善信息系统，加强信息系统运行与维护管理，从而提高内部控制运行效率。

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◇作者信息：中南财经政法大学硕士研究生，研究方向：内部控制与审计

◇责任编辑：闫树北

◇责任校对：闫树北

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