特朗普“制造业回流”政策对我国产业的影响及应对

王昌林 盛朝迅 苑生龙

特朗普“制造业回流”政策对我国产业的影响及应对

王昌林 盛朝迅 苑生龙

特朗普推动制造业回流政策的特点是在主攻方向上从重视发展新兴产业转向现有产业，在政策措施选择上从创新政策为主转向扶持制造业回流，将加速制造业回流美国，深刻改变全球能源资源版图和制造业分工格局。我国应扬长避短，充分发挥市场、人力资源、成本和产业配套齐全等优势，分类施策，继续加大吸引外商投资力度；加强对传统制造业转型升级的支持，在技术改造、产业创新体系和平台建设等方面出台有针对性的政策措施；抓住“一带一路”建设契机，加强能源、基础设施、高铁、钢铁、建材、有色等重点行业国际合作，积极拓展新的国际发展空间，重塑制造业竞争优势。

美国 制造业回流 创新政策 产业发展

盛朝迅，中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究室副主任、副研究员；

苑生龙，中国宏观经济研究院对外经济研究所助理研究员、博士。

美国特朗普总统就职后提出了一系列推动制造业回流的政策措施，尽管其能否全部实施存在不确定性，但长期看，特朗普有关政策若能付诸实施，将加速制造业回流美国，深刻改变全球能源资源版图和制造业分工格局。中美制造业竞争将加剧，我国应扬长避短，充分发挥市场、人力资源、成本和产业配套齐全等优势，增强对跨国投资吸引力；同时要固本强基，深入推进供给侧结构性改革和财税体制改革，加大对先进制造业的政策扶持，加快向中高端发展，积极拓展新的国际发展空间，提高制造业竞争优势。

一、特朗普“制造业回流”政策的特点与走向

(一)在主攻方向上从重视发展新兴产业转向现有产业

推动制造业回流和再工业化是奥巴马政府时期的一项重大战略。2008年奥巴马政府上台后，先后发布了《美国创新战略：推动持续增长和高质量就业》《重振美国制造业：一个振兴美国制造业的政策框架》《奥巴马拜登新能源计划》《国家宽带计划》《美国生物经济蓝图》《材料基因组计划》《国家机器人计划》《先进制造伙伴计划》《电动汽车普及计划》《脑科学计划》等报告和文件，推出了一系列“制造业复兴”的政策措施。其主要思路是采取扬长避短、错位竞争的策略，重点发展清洁能源、生物、纳米技术等新兴产业和先进制造业，并明确提出要发动一场清洁能源革命。其主要战略意图是，通过发动一场新的科技革命和产业变革，像20世纪80年代发动信息技术革命“打败日本制造业”那样，使制造业重振雄风。同时，通过跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、跨大西洋伙伴关系协定(TTIP)等战略推动制造业向越南等国家转移，将我国排除出其构造的新的贸易体系之外，大幅减少我国的“全球化红利”。

从实施情况看，这一战略取得了一定效果。从全球看，美国“页岩气”革命推动了全球能源供需格局的重大调整，TPP、TTIP等战略实施使得大量劳动密集型制造业转移到越南、孟加拉国、印度等国家，初步改变了全球产业分工和能源资源格局。从美国国内看，奥巴马任内美国制造业也呈现复苏的态势。制造业增加值占国内生产总值(GDP)比重结束了持续50年的下滑态势，稳定在12%左右。制造业就业人数自2010年以来增加近90万人，也结束了20世纪80年代以来的快速下降趋势。

但总体看，奥巴马“制造业复兴”政策效果与预期目标存在差距，主要原因是当前新科技革命和产业变革整体上还处于孕育兴起阶段，与20世纪80年代末期信息技术革命即将进入爆发期不同。而且，新兴产业发展投入高、周期长、风险大，短期内难以取得立竿见影的效果。鉴于此，特朗普政府对产业发展重点进行了调整，大力扶植已转移到发展中国家的煤炭、石油和天然气、汽车等成熟制造业领域，而不是像奥巴马那样重点支持新兴产业发展。如特朗普在竞争时提出“让美国重返工作”，上任后他积极坚定地落实这一口号，采取了六个方面的措施：一是彻底改革移民政策，减少移民对美国本土民众就业的挤压。二是通过降低国内税收吸引制造业回流，为美国产业工人增加就业机会。三是实施能源改革，废除多德-弗兰克法案等积极促进经济增长的政策，为美国民众就业开拓新的渠道。四是推动基础设施建设，刺激就业。五是通过教育改革，为全美国大约7000万学龄儿童，2000万中学生和1.5亿工作中的成年人提供工作和创收机会。六是反全球化和贸易保护。特朗普认为全球化导致了美国制造业不断外流，在美国金融、高科技等高端产业向全球不断扩张的同时，美国钢铁、汽车、纺织等产业的就业损失惨重。特朗普宣扬的“让美国重返工作”，促进制造业回流的重点也是这些就业损失严重的领域。由此可见，特朗普产业政策的重心已经由新兴产业转移到能够给美国带来就业和贸易出口的钢铁、汽车、纺织等传统优势产业。

(二)在政策措施选择上从创新政策为主转向扶持制造业回流

奥巴马政府“制造业振兴”政策主要以创新政策为主。其主要政策措施包括：加大教育投入，造就高素质劳动力队伍；加大基础研究投入，强化和拓展美国在基础研究领域的领导地位；支持新技术研发和产业化，鼓励创新型企业成长。

与奥巴马政府不同，特朗普政府采取的政策更多指向现有产业，主要目的是吸引中高端制造业回流以及促进蓝领工人就业。其主要政策主张包括：一是大幅度降低税负，特朗普提出要将企业所得税由35%降到15%；废除“影响小企业和投资收入”的3.8%的奥巴马医保税；将个人所得税率从七级减少到三级，分别为10%、25%和35%。将个人所得税免税额度翻倍，提高扣除限额。废除遗产税和替代最低税额；对海外留存的数万亿美元一次性征税，对海外子公司利润提取10%的所得税，对海外利润汇回美国征税35%。二是推进监管制度改革，计划“简化或取消75%的监管法规”，目前正由商务部长罗斯负责前期工作。三是大规模推进基础设施建设。采取公私合营模式重建美国道路、桥梁和机场，并寻求通过收费公路、税收抵免及其他方式来刺激私人投资。若企业将不低于15%的现金储备投资于基础设施，税率则降至零。四是加强招商引资。特朗普频繁会见企业家，并通过自媒体等非官方渠道要求跨国企业回迁海外生产部门或增加对美投资。目前已有福特、丰田、现代、拜耳、LG、富士康等多家制造业企业宣布在美建厂。五是实行贸易保护主义，提出征收“边境调节税”，对出口商品免征税，对进口商品征15%的税。

二、特朗普“制造业回流”政策的主要影响

尽管大规模减税和基础设施建设等措施将加大美国联邦政府财政压力，但预计特朗普政府促进制造业回流的相关政策措施将得到部分实施，这将对全球经济带来重大影响。

(一)将深刻改变能源资源版图和全球产业分工格局

特朗普能源新政将增加全球油气资源供应，减少对中东地区油气资源的依赖程度，冲击现有能源定价体系，为美国在国际能源地缘政治战略博弈中创造更大空间，并直接冲击中东、俄罗斯等国家的经济。制造业方面，特朗普政府大力发展汽车、通讯、电子信息、专用设备等技术资本密集型制造业，将加剧与日本、德国等国家制造业竞争，同时也会吸引部分发展中国家制造业赴美投资设厂。奥巴马时期的制造业战略主要是做“增量”，客观上发展中国家还可以分一杯羹。而特朗普制造业回流政策主要是“调整存量”的分配，将会进一步改变“美国搞研发和创新、中国搞制造、中东和俄罗斯等国家提供能源”的全球“大三角”分工格局。

与此同时，美国作为世界创新的发动机和经济全球化的火车头，采取“调转船头”和“逆全球化”的策略，大幅削减对清洁能源与环保、生物技术等领域的研发投入，将会减缓新科技革命和产业变革进程，使全球科技创新在一定程度上失去方向。后发国家获得技术创新溢出效应的难度加大，不利于全球经济的复苏。

表1 特朗普政府大幅削减科研经费

(二)将加速制造业回流美国

如果特朗普政府提出的政策措施得到全部或部分实施，加上美国的市场、技术、能源等优势和良好的营商环境，以及机器人、大数据、物联网等智能化技术的快速发展，吸引汽车、电子信息等中高端制造业乃至部分传统制造业回流美国是可能的。比如，纺织工厂现在自动化水平很高，美国具有棉花和市场双重优势，可能吸引纺织工业部分环节回流。又如，汽车工业现在越来越自动化，美国具有较好的汽车工业基础，吸引德国、日本等国汽车企业到美国建厂也是有可能的。另外，医药工业、集成电路等非劳动密集型制造业也有可能向美国转移。

当然，美国在发展制造业方面也存在劣势，主要是劳动力成本高、产业配套不完善、企业税较高等。但这些条件是可以改变的。事实上，近年来中美制造业成本的差距正在缩小，而产业配套是可以逐步建立的。据有关机构预测，特朗普首任内制造业增加值占GDP比重最高将升至13.5%，较当前提高1.5个百分点，美国制造业最高将实现10%的年增长率。如果其政策措施保持稳定，美国制造业占GDP的比重将达到20%，接近日本、德国目前的水平。高盛预测，特朗普上任首年内美企利润回流规模将达到2000亿美元。综合判断，由于美国具有吸引制造业转移的市场、技术等优势，加上营商环境好、物流成本低、能源资源价格低等因素，特朗普政府很可能更接近“能源独立”这一目标。特朗普曾经是一个企业家，深知企业家需要什么。其提出的制造业回流措施更具针对性，“特朗普新政”将加速制造业回流美国。

表2 特朗普企业税改计划政策效果预测

(三)将对我国实体经济发展造成影响

如果特朗普政策措施得以实施，将会削弱我国对劳动密集型产业的吸引力。根据波士顿咨询公司报告，我国制造业成本竞争力指数相对美国的优势已经从2004年的13.5%缩小至2014年的4%，到2020年有可能被美国反超。美国商务部发布的报告也显示，美国跨国公司海外子公司单位人工成本创造的增加值比母公司高29.4%。如果特朗普将美国公司所得税从35%减至15%，再对从海外公司进口的产品征税8.75%，则这一差距基本消失。事实上，随着美国制造的综合成本与我国日益接近，我国国内不少普通消费品制造企业，如蜡烛生产、高端工艺品生产等，已经开始向美国转移。2016年，我国对美国直接投资出现激增态势，投资额已超过100亿美元，较2015年增长接近10倍。在吸引外国直接投资方面，近年来我国利用外资增速明显趋缓，2017年一季度实际使用外资金额338.1亿美元，同比下降4.5%。这一趋势值得我们高度关注。

还要看到，与奥巴马政府时期主要从战略上包围和遏制我国制造业发展不同，特朗普政府选择的是直接发展现有中高端产业。虽然其矛头不是完全针对我国，但我国作为世界工厂，所受影响无疑是很大的。尤其是在美元进入加息周期、当前我国实体经济十分困难的背景下，特朗普制造业回流政策将直接影响我国制造业迈向中高端的进程。

在这方面，里根政府“搞垮”苏联油气工业的教训值得我们吸取。当时里根政府主要采取了“三招”：一是禁止对苏联实行石油和天然气的高技术转让，1984年里根政府促使巴黎统筹委员会和北大西洋公约理事会各参加国就控制对苏联出口“新兴技术”达成协议。二是对苏联实行信贷抵制，并促使西方国家在对苏联贷款问题上达成新的协议，把对苏联信贷利率从10.75%提高到11%～11.25%，还款期限从8年减少到5年。三是直接打击苏联石油和天然气工业，一方面限制美国和欧洲从苏联进口石油天然气的数量，另一方面向沙特大量投资并提供当时最先进的石油生产和提炼技术，使沙特石油日产量由不足200万桶猛增到900万桶。进而导致国际油价全面下跌，重创了苏联石油和天然气工业。

三、对策建议

特朗普“制造业复兴”政策调整使我国面临的营商环境、资本外流、出口增长、转型升级等竞争压力加大，同时也为我国提供了新的机遇。我国应顺势而为，扬长避短，固本强基，制定针对性更强的措施。

(一)分类施策，加大吸引外资力度

与发达国家相比，我国拥有吸引跨国投资的诸多优势：一是国内市场需求规模和潜力巨大，二是劳动力资源丰富且成本较低，三是产业配套齐全。面对日趋激烈的竞争，要充分发挥并强化这些优势，增强对跨国公司的吸引力。对市场指向型产业，应进一步强化和扩大我国的市场优势，通过提高中低收入群体社保和医保水平、推进城镇化等措施，深度挖掘内需潜力，逐步成为内生性需求大国，实现从世界工厂向世界市场的转变。同时，要进一步对外资开放市场，加大对发达国家节能环保、医疗健康等中小科技企业的招商引资。例如，目前发达国家大力发展清洁能源和环保技术，但该领域技术和产品的市场主要在我国。我国应充分利用市场优势，加大对清洁能源和节能环保领域中小科技企业、人才、技术的吸引力度。对成本指向型产业，要大幅度降低企业税费负担。例如，可以考虑将企业所得税由25%降到20%，将制造业增值税率降低3个百分点至14%。同时，支持在中西部地区建设一批产业转移示范区，给予税收等优惠政策，加强对劳动力的技能培训，完善供应链产业链，发展劳动密集型产业集群，努力打造新的对外开放高地和政策洼地。对资源指向型产业，要利用我国“新的人口红利”，加大研发外包等服务业向我国转移。例如，由于创新药研发投入大、风险高、周期长，近年来跨国制药公司纷纷将医药研发环节向发展中国家转移，全球市场规模超过300亿美元，且以年均10%以上的速度增长。我国具有发展医药合同研究(CRO)的人才、临床实验、市场等优势，发展潜力很大，应针对全球生物医药产业分工和转移特点，完善监管体制，积极吸引跨国公司研发环节向我国转移。

(二)加大对传统产业转型升级的支持

适应国际产业分工格局的重大趋势性变化，对我国产业发展主攻方向进行必要的调整，既要大力发展战略性新兴产业，也要加大对传统产业转型升级的支持。一是加大对传统产业技术改造的支持。建议设立1000亿元的技改专项资金，支持轻工、纺织、机械等传统行业技术改造、共性技术研发和核心零部件国产化。特别是要发挥我国国内市场规模巨大的优势，加强政府采购等政策对自主创新产品的支持。二是强化产业技术创新体系和平台建设。围绕产业升级所需的若干共性关键技术，由政府和企业共同出资组建国家级和行业级共性技术研发联盟，鼓励以新的机制建设一批制造业创新中心、工程实验中心和研发实验室。三是要切实解决脱实向虚问题。采取定向降准、贴息等措施，引导资金向实体经济流动。发挥金融资本盘活存量资源功能，加大对企业兼并重组和市场化债转股的金融支持，扶持实体企业“涅槃再造”。在新三板和创业板研究启动注册制改革试点，激发股市活力，提高直接融资比重。着力解决大城市房价过高抑制居民消费和影响实业投资等深层次问题，加快建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，抑制房地产泡沫，营造有利于实体经济创新发展的环境。

(三)推进“一带一路”建设，积极拓展新的国际发展空间

面对日趋激烈的国际竞争，我国制造业拓展新的国际空间显得日趋紧迫。要积极推进“一带一路”建设，加强与沿线国家在油气勘探开发、油气管网互联互通等领域合作，打造区域能源命运共同体。加快周边铁路互联互通，促进非洲铁路重点区域网络建设，实施境外高铁、电力、通信等项目，带动相关领域产能和投资合作。与“一带一路”沿线国家共建经贸合作园区，发展多种形式的境外投资基金，建立金融资本和产业资本联合走出去机制，促进钢铁、建材、有色等重点行业投资合作，助力去产能和国内产业结构调整。

1.卢锋：《特朗普的经济主张》，《国际经济评论》2017年第1期。

2.任泽平、卢亮亮：《特朗普政策效果展望——供给侧改革之九十一》，http：//wallstreetcn.com/node/286123。

3.宋泓：《特朗普上台后美国贸易及相关政策的变化和影响》，《国际经济评论》2017年第1期。

4.王孝松、刘成豪：《特朗普的贸易政策立场及其对中美贸易发展前景展望》，中国人民大学国发院系列报告，2017年1月。

5.王昌林等：《振兴实体经济走什么路？》，《调查研究建议》2017年第1期。

6.吴涧生等：《特朗普新经济政策的特点、影响及对策建议》，《中国发展观察》2017年第6期。

责任编辑：沈家文

王昌林，中国宏观经济研究院副院长、研究员；