国家精准扶贫工作成效第三方评估的几个问题

刘学敏 李 强

国家精准扶贫工作成效第三方评估的几个问题

刘学敏 李 强

引入第三方评估是国家精准扶贫工作成效考核中的一项重要制度创新。第三方评估的核心内容是两“率”一“度”：贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率和因村因户帮扶工作群众满意度。经过2016年试评估和2017年正式评估，揭示出精准扶贫工作中的一些问题，“三保障”中的“健康扶贫”存在“算账脱贫”和“被脱贫”现象，有些驻村帮扶工作未落到实处，不同帮扶单位的帮扶成效差异明显，各地以“赶考”“应试”的心态对待第三方评估，评估中的外部“干扰”严重等。为保证第三方评估的独立、客观、公正，需要在评估中处理好不同主体之间的关系，注重细节判定和甄别，理解基层扶贫干部工作的艰巨性，在发现问题的同时挖掘精准扶贫工作的亮点。

精准扶贫 工作成效 第三方评估 两“率”一“度”

李 强，北京师范大学地理科学学部资源学院教授、博导。

一、引 言

确保2020年贫困地区与全国人民同步进入小康社会，是新时期中国共产党人的庄严承诺，为全世界所瞩目。为此，国家打响了脱贫攻坚战，着力推进精准扶贫、精准脱贫方略，确保分布在全国14个片区22个省(自治区、直辖市)的贫困人口(2016年农村贫困人口4335万人)能如期全部脱贫。通过“五个一批”(发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)和“六个精准”(扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准)实现对于贫困人口的精准识别、精准帮扶、精准管理，最终达到全面脱贫的目的。国家耗费如此大的人力、物力、财力所推进的这项事业的成效到底如何，自然成为社会各界高度关注的焦点。对此，国家引入第三方评估机制，通过第三方对国家精准扶贫工作成效进行独立评估。

二、第三方评估的目的和背景

第三方评估是绩效管理的重要形式，是一种必要而有效的外部制衡机制。如图1所示，在国家精准扶贫工作中引入第三方评估是一项重要的制度创新。通过查找存在的问题、挖掘工作成绩和亮点，有利于客观地评价地方政府精准扶贫工作的绩效，可以弥补政府自说自话、自我评估的缺陷。

图1 第三方评估机制示意图

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》(以下简称《考核办法》)提出：对于地方党委和政府的考核工作要围绕落实精准扶贫、精准脱贫基本方略，坚持立足实际、突出重点，针对主要目标任务设置考核指标，注重考核工作成效；坚持客观公正、群众认可，规范考核方式和程序，充分发挥社会监督作用；坚持结果导向、奖罚分明，实行正向激励，落实责任追究，促使省级党委和政府切实履职尽责，改进工作，坚决打赢脱贫攻坚战。考核工作从2016年到2020年，每年开展一次，由国务院扶贫开发领导小组组织进行，具体工作由国务院扶贫办、中央组织部牵头，会同国务院扶贫开发领导小组成员单位组织实施。

(一)第三方评估是管理模式创新的要求

按照《考核办法》，扶贫工作年度考核主要涉及四个方面七项内容，分别是：减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用。其中的精准识别和精准帮扶由第三方来评估，即：由国务院扶贫开发领导小组委托有关科研机构和社会组织，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对相关考核指标进行评估。

中央政府和地方政府是精准扶贫工作中的两大主体。中央政府提出目标和责任要求，并在政策、资金、项目等方面予以支持。地方政府要全面贯彻落实中央的目标和要求，完成每年度的脱贫阶段性任务，接受中央政府的过程监督和成效考核。传统的扶贫成效考核模式为：一是地方各级政府的自我评价，表现为政府的各种总结材料和汇报材料，以及对外公布的各种报告；二是由政府系统内部的上级部门对下级部门进行考核评价。为弥补现有考核管理模式中地方政府“既是运动员、又是裁判员”的不足，更精准地评估扶贫工作成效，引入独立于政府及其部门之外的第三方组织机构，就精准扶贫工作成效和存在的问题实施外部评价。可以说，第三方评估是新时期创新管理方式的重大改革措施，是客观评判地方政府扶贫开发工作精准度、群众满意度的重要依据。

(二)第三方评估有利于发现问题，以评促改

在实践操作层面，国务院扶贫开发领导小组在2016年委托中国科学院对2015年全国22个省(自治区、直辖市)的精准扶贫工作成效进行了第三方评估的“试”评估。2017年年初，在总结“试”评估经验的基础上，对2016年的工作成效开展了正式的第三方评估。2017年，全国共组织了22个第三方评估组，分赴22个省的117个县、630个村，针对15000个建档立卡贫困户和6600个脱贫户进行了扶贫工作成效的评估调研。

本文的两位作者主持了山西省精准扶贫工作成效第三方评估2016年的“试”评估和2017年的正式评估。尤其值得一提的是，在2017年的正式评估期间，国务院副总理汪洋在山西省与参与评估调研的师生进行了交流。在山西省武乡县召开的座谈会上，笔者就山西省精准扶贫工作成效第三方评估的中间结果和存在问题向汪洋副总理做了专题汇报，并提出一些建议，得到了汪洋同志的肯定。汪洋副总理在座谈会上指出，考核评估要真正深入扶贫一线，排除干扰，实地查核，确保结果准确可靠。要敢于揭短亮丑，如实反映扶贫工作中的问题，推动早发现、早解决，以真考实评促真抓实干。考核评估既是明确脱贫成效的“指挥棒”，也是检验脱贫工作的“质检仪”，更是传导压力、压实责任的“推进器”。开展第三方评估要坚决杜绝“假脱贫”“被脱贫”“数字脱贫”。做好考核评估工作，是立导向、严规矩、压责任、促进扶贫工作的关键环节。要用好考核评估结果，对任务完成不好的，该“约谈”要“约谈”，该通报要通报；对搞形式主义、弄虚作假、“数字脱贫”的，要严肃问责。

因此，充分发挥第三方评估的督查和巡察作用，可以为科学转变扶贫工作方式、消除贫困地区的体制机制障碍、增强其内生动力与发展活力开辟有效途径。

三、第三方评估的基本程序和核心工作

(一)基本程序

国家精准扶贫工作成效第三方评估遵循独立、客观、公正的原则，以科学严格的方法和高度负责的态度，确保结果的准确性。在评估中，坚持结果导向，重点评估精准扶贫工作的真实成效；注重发现问题，深入挖掘精准扶贫工作的顽疾难症。在2016年的“试”评估和2017年的正式评估中，都采用了访谈式问卷调查方法，基本程序如图2所示。

图2 第三方评估入户调研程序

首先，确定受访农户。在确定了被考核的县及其下辖的若干村之后，通过随机抽样的方法，在全部建档立卡的贫困户中抽取样本，确定受访农户。抽样方法、抽样比例和抽样规模需满足95%的置信区间和5%可接受抽样误差。

其次，开展入户调查。采取与农户访谈的方式，获得调查问卷中所有问题的答案。除此以外，为了佐证农户回答问卷的真实性，也为了正确判定精准识别的准确度，还要利用录像和拍照等途径，采集受访农户的家居环境和生活状况等重要信息(如房屋、围墙、屋内陈设等)。

最后，问卷研判。在对问卷完整性进行审核的基础上，对于访谈调研中“疑似”存在问题的农户信息进行全面研判、集体讨论，必要的情况下需要回访核实。

在对某省份所有被考核县的所有问卷答案进行综合分析的基础上，撰写分省精准扶贫工作成效第三方评估报告，并进一步汇总进而形成全国的第三方评估总报告。

(二)两“率”一“度”的评估

贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率、因村因户帮扶工作群众满意度，简称为两“率”一“度”，是《考核办法》中的重要考核指标，用来评判地方政府落实扶贫工作“六个精准”的成效。如图3所示，精准识别涉及贫困人口识别和贫困人口退出两方面，存在四类可能出现的错误，即错评、漏评、错退和漏退。

图3 贫困人口精准识别

1.贫困人口识别准确率

各地在建档立卡时确定了许多识别贫困户的标准(若干“不准”)，并有相应的识别流程(申请、评议、公示等)。譬如有以下情形之一则“不准”列入贫困户：(1)家庭成员中有国家工作人员；(2)家庭成员中有村干部；(3)已购买拖拉机、铲车等大型农机具或货车、面包车、轿车等车辆；(4)已在城镇中购买商品性住房或门市房；(5)长期雇用他人从事生产经营活动；(6)个体工商户；(7)种植业(养殖业)大户；(8)家庭人均纯收入超过当地贫困线标准等等。为评判地方基层政府在识别贫困人口方面的精准度，需要查找错评和漏评现象。

贫困人口识别准确率主要通过问卷调查中确认的错评样本和漏评样本的比例来计算。“错评”意味着把不应该列入贫困户的农户也建档立卡，使其成为扶贫对象，有资格享受国家的各项扶贫政策(如图3中的农户A)。错评率指的是错评样本占全部抽取的建档立卡贫困户样本的比例。“漏评”指的是真实的贫困户由于种种原因而没有被纳入到建档立卡中(如图3中的农户D)，从而没有资格得到国家的各项扶贫帮扶。漏评主要通过访谈调研时其他贫困户的指证和调研人员随机进入“疑似”贫困户家中的调研。

2.贫困人口退出准确率

对于经过一定帮扶而实现生活状况改善、家庭人均收入达到脱贫标准的农户，可以识别为脱贫人口。但需要在实践中明确的是，国务院扶贫办要求，对于家庭人均收入超过国家扶贫标准，但有下列“八种情况”之一的农户不得退出：(1)没有实现吃穿不愁的；(2)没有安全饮水的；(3)没有义务教育保障的；(4)没有基本医疗保障的；(5)没有住房安全保障的；(6)虽然享受了扶持政策，但当年扶贫成效不显著的；(7)建档立卡“回头看”后新纳入的贫困户；(8)低保标准未超过国家扶贫标准地区的“低保兜底一批”的贫困户。同时，按照应纳尽纳原则，要将因各种原因返贫的贫困户、已标注脱贫但未达到脱贫标准的贫困户、当年新增的贫困户全部纳入扶贫信息系统管理并进行精准帮扶。

在评判地方基层政府贫困人口退出识别的精准度时，需要查找错退和漏退现象。“错退”指的是农户仍然属于贫困户的范畴，家庭人均收入没有稳定超过国家扶贫标准，且在“两不愁”(吃不愁、穿不愁)、“三保障”(义务教育、基本医疗、住房安全有保障)方面存在问题，却在建档立卡系统中被标注为脱贫户(如图3中的农户B)。“漏退”的意思是，有些农户的家庭人均收入已稳定超过国家扶贫标准，且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全均有保障，已实现脱贫，但未在建档立卡系统中被标注为退出(如图3中的农户C)。通常情况下，符合下列标准但仍然被列为贫困户的属于“漏退”：(1)家庭人均纯收入稳定超过国家扶贫标准(各省确定的标准有差别；按2010年农民人均纯收入2300元的不变价计算，2016年国家的扶贫标准为3026元)；(2)有增收渠道；(3)不愁吃、不愁穿；(4)有安全饮水；(5)有安全住房；(6)义务教育阶段的适龄人口中无辍学学生；(7)接受学前和高中阶段教育的学生享受了相关特惠政策；(8)家庭成员全部参加了城乡居民基本医疗保险并享受了参保费用补贴政策；(9)患病人口享受了基本医保特惠政策；(10)符合条件的患病人口享受了大病保险(含门诊慢特病)、医疗救助(含重特大疾病)、疾病应急救助等特惠政策等等。

3.因村因户帮扶工作群众满意度

因村因户帮扶工作群众满意度主要通过第三方评估的问卷调查与访谈考核贫困户及脱贫户对“驻村工作队帮扶工作满意度”“帮扶责任人帮扶工作满意度”“帮扶方式满意度”和“帮扶工作效果满意度”。

在测评“满意度”时，一是考察贫困户是否获得了帮扶。如是，则进一步考察获得了哪些帮扶措施，如劳动力技能培训、发展特色产业(如引进果蔬种植或禽畜养殖、制造业、加工业等)、小额信用贷款、生态移民、医疗救助、子女助学补贴、最低生活保障、参与村庄基础设施建设从而获得相关收入(如水利设施和道路建设等)、危房改造等等。二是考察贫困户对现有的帮扶方式(如提供生活用品、现金帮助、解决生活难题、寻找致富出路等)是否满意。此外，还要了解驻村工作队到村落实帮扶工作的情况，并了解贫困户对其工作情况是否满意；了解贫困户的帮扶责任人是否落实帮扶工作，贫困户对其工作情况是否满意；了解贫困户对帮扶工作成效是否满意。

四、第三方评估中反映出的问题

精准扶贫是我国建设小康社会的一项伟大实践。它使扶贫开发从以往的“大水漫灌式”转变为“精准滴灌式”，从注重向贫困地区和贫困家庭“输血”转向注重提升当地和农户的“造血”功能，更加重视稳定脱贫和可持续发展。在精准扶贫过程中，形成了举世瞩目的扶贫开发“中国模式”和发展中国家可资借鉴的“中国样板”。

然而，经过2016年的第三方“试”评估和2017年的正式评估，可以认为，当前精准扶贫工作中存在一些问题。这在一定程度上阻碍或影响着精准扶贫的顺利推进和最终目标的实现，需要引起各级政府的高度重视。

(一)“三保障”中的“健康扶贫”任重道远

在评估调研中发现，贫困户和脱贫户基本都能达到吃穿“两不愁”。而在“三保障”中，各地基本都实行了9年义务教育，有些地方甚至实现了覆盖高中阶段的12年义务教育，国家的义务教育政策贯彻落实较好，因学致贫问题并不严重。在住房安全保障方面，各地都实施了危房改造、易地扶贫搬迁等计划，也新建了部分钢混结构房屋，住房问题解决得也比较好。当然，也有一些地方仍然有不少贫困户居住在年代久远的窑洞里(譬如山西省的吕梁山片区)，居住条件尚待改善。

比较突出的问题是因病致贫。许多家庭因其成员有重病、残疾或慢性病而成为贫困户，这类情况在贫困户中大体占30%～60%。这些家庭的疾病承受能力普遍偏低。根据抽样村的调研结果，大病救助政策几乎都未得到落实，有重病、残疾或慢性病病人的贫困户中，享有大病救助保障的比例仅为20%～30%，一些贫困户甚至不清楚什么是大病救助。尽管目前推行的“健康扶贫”中的大病医疗和慢性病医疗能够帮贫困家庭分担一些费用，但仍显不足。因此，“健康扶贫”仍有待“知实情、抓落实、讲实效”。为此，在短期内，要加大宣传力度，使每个贫困家庭都能够知晓和享受国家的相关政策；从长期来看，如果通过医疗体制改革，能够建立一种“普惠制”的农村医疗体制，并逐渐过渡到城乡一体的制度，而不是仅仅局限于扩大“健康扶贫”的覆盖面。这可以消除因病致贫的困扰，收到事半功倍的效果。

(二)“算账脱贫”和“被脱贫”现象时有发生

在贫困人口退出方面，“算账脱贫”和“被脱贫”现象时有发生。许多地方政府没有做到精准施策，不是根据贫困户的能力和需要进行帮扶，而是简单化、“一刀切”地推行一项帮扶措施，并以此认定农户“脱贫”。譬如，某地采取的帮助农户购买耕牛的做法：一头牛市场价格为8000元，农户自己拿出3000元，政府补贴5000元，由此判定该农户可以脱贫，脱贫任务也就完成了。而实际的情形是，一些农户根本不适合于养牛，在调研中我们看到一些农户养的牛“骨瘦如柴”。再譬如，一些地方通过“合作社+农户”的方式发展养鸡业，在给农户修建鸡舍、然后免费发放50只鸡之后，就算农户脱贫了。而实地考察的结果是，鸡舍里空空如也，一只鸡都没有。

其实，通过政府补贴买耕牛或免费建鸡舍本身并没有错，问题在于这种做法错把扶贫手段当成了工作成效。只有在购买耕牛或者修建鸡舍之后，农户由此能够产生稳定的收益且达到脱贫标准，才能算做真正的脱贫。

此外，还有个别脱贫户反映，他们被认定为贫困户后未得到任何实际帮扶，也不知道自己何时成为脱贫户，这是典型的“被脱贫”现象。

(三)有些地方的驻村帮扶工作未落到实处

按照设立驻村帮扶工作队的初衷，其主要任务是：(1)宣传党和国家关于农村工作特别是扶贫开发的重大方针政策，帮助落实好各项强农、惠农、富农政策和扶贫措施；(2)根据所驻村的致贫原因和发展需求，帮助制定村级发展规划和年度实施计划；(3)配合村“两委”(党支部委员会和村民委员会)完成贫困村、贫困户建档立卡和动态管理工作，协调落实干部包户结对帮扶工作；(4)引导村民发展符合市场需求和自身资源条件的主导产业和村级集体经济项目；(5)组织开展农户实用技术培训，组织有转移就业意愿的贫困户劳动力进行技能培训，并实现转移就业，拓宽农民增收渠道；(6)动员和组织村民参与村道、农田水利、生活用水、用电、村容村貌等基础设施建设和村庄环境整治；(7)帮助贫困户解决危房、就学、就医等实际困难。

从评估调研的总体情况看，绝大多数驻村工作队能够认真负责地工作，在精准扶贫和精准脱贫工作中发挥了至关重要的作用。但是，也有一些地方的群众反映从未见过驻村工作队，他们甚至不知道自己的帮扶责任人是谁。有些驻村工作队以及帮扶责任人的工作流于表面，从不跟贫困户沟通，或只有寥寥几次慰问，甚至仅在第三方评估调研组到来之前，临时给农户送去食品和生活用品以应付检查，没有给农户提供实质性的帮助。此外，有些贫困户的脱贫属于“自然脱贫”(譬如，因学致贫的农户在学生就业后自然脱贫、因病致贫的农户在重病治愈或病人亡故后自然脱贫)，得到政府的实际帮助很少，驻村工作队起的作用更是有限。

(四)不同帮扶单位的帮扶成效差异明显

单位帮扶、干部驻村，这是国家精准扶贫和精准脱贫的重要手段。各地政府都在认真执行中央的部署，全力推进这项工作。同时，各个部门和单位也积极响应并全面落实，总体效果良好。但是，从客观的帮扶效果来看，不同单位因性质、功能不同，帮扶的实际效果也有很大差异。如财政、发改、农业、水利、交通、银行等部门和单位的帮扶责任人，能够为所帮扶的村庄引来一些项目，特别是修桥、铺路、打井这类的基础设施配套建设项目，或者农业生产技能培训等有助于农业发展的项目，这些是许多贫困村迫切需要的，是能够切实促进村庄发展和农民致富的。而如果是法院、妇联、机关单位、职业学校等单位的帮扶责任人，则可能较难为村里争取到一些扶贫项目，对村庄的帮扶作用十分有限。也就是说，在实行帮扶贫困村的制度时，人们普遍关注的不是具体的帮扶责任人，而是这个帮扶责任人背后所能“撬动”的资源。

(五)地方政府以“赶考”“应试”的心态对待第三方评估

由于地方基层干部普遍认为第三方评估是对于他们工作的一种“考核”，必须要获得“高分数”以彰显工作成绩。所以，一部分干部没有把工作重点放在平时对于贫困户的精准识别和精准施策上，不是扎扎实实地做好精准扶贫的各项工作，而是为了博得农户的“满意度”，以“赶考”“应试”的心态对待第三方评估，工作流于表面，忙于应付。譬如，在评估组入村之前，提前给农户送一些慰问金或者一桶油、一袋米、一袋面；把本该由农户持有的《扶贫手册》、“明白卡”等提前一天才发给农户；突击印发一些宣传材料以“显示”精准扶贫工作的力度；等等。更有甚者设法获取了第三方评估的问卷，提前给贫困户进行“辅导”，以便于让农户能够按照地方政府的“意图”来回答问题。

其实，第三方评估更看重精准扶贫的日常工作及其成效，只要各地工作作风踏实，就可以完全放松心态，第三方一定会给出一个客观公正的评估结论。

(六)第三方评估中存在很大的外部“干扰”

第三方评估是考核贫困地区精准扶贫工作成效的重要内容之一。按照《考核办法》，考核结果由国务院扶贫开发领导小组予以通报。对完成年度计划、减贫成效显著的省份，给予一定奖励。对于出现的问题，由国务院扶贫开发领导小组对省级党委、政府主要负责人进行“约谈”，提出限期整改要求；情节严重、造成不良影响的，实行责任追究。考核结果作为对地方党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。为此，各地方都高度重视第三方评估。

正是由于评估结果对于地方党委、政府以及主政官员自身非常重要，为了取得好的评估结果，他们往往使出浑身解数，试图干扰评估人员的工作。在评估调研中，遇到过各种各样的干扰方式，譬如：如果抽样到那些被认为肯定会回答“不满意”的农户，总是被地方干部告知“外出打工去了”“无法联系到”，试图阻止评估组与其接触；有些地方干部试图在现场干预或者引导农户作答，或者直接干扰调查人员，使其难于完成问卷的填写，甚至“威胁”农户非真实作答问卷；在调研评估人员进村入户调研时，想方设法拖延路途时间，以便有时间布置和安排现场；想尽办法找到评估人员的朋友、上级领导“打招呼”，以求得关照；个别情况下，还有当地政府直接找评估人员谈话，要求关照。如此等等，不一而足。

尽管如此，评估组还是顶住种种压力，力排各种“干扰”，不辱使命，最大限度地获取真实可靠的情况和信息，以客观、公正和负责任的态度，把在精准扶贫和精准脱贫工作中发现的问题原汁原味地反映给“第一方”的相关部门，达到第三方评估的目的。

五、对第三方评估中几个关键问题的认识

引入第三方评估机制是国家精准扶贫工作成效考核中的体制机制创新。为使这一新事物能够更好地发挥作用，有助于解决目前评估中存在的各类问题以及将来会面临的许多新问题，需要厘清第三方评估相关的几个关键问题，处理好涉及到的各方面关系。

(一)关于第三方评估中各主体间的关系问题

在第三方评估中，必须厘清第三方与第一方和第二方的关系。按照《考核办法》的规定，在第三方评估体系中，国务院扶贫开发领导小组就是第一方，国务院扶贫办及其相关部门负责具体的组织实施。作为第三方的有关科研机构和社会组织，接受第一方的委托，并在遵守国家相关规定的前提下，在第一方的领导和指导下，完成第一方交付的具体任务。

各省级党委和政府作为被评估和考核的对象，是第三方评估体系中的第二方。第三方评估的任务是评估省级党委和政府所辖地域的精准扶贫和精准脱贫工作成效，既涵盖所有国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县，也包括省定贫困县，还包括非贫困县的贫困人口。由于贫困县分布偏远、非贫困县的贫困人口居住分散，情况各异，第三方在开展评估调研时，必须得到第二方当地政府的协助和配合。离开他们，评估调研根本无法完成。因此，需要厘定第三方与第二方的“边界”，规范或者界定地方政府的协调“度”。二者之间的关系不一定是“背靠背”，也可以是“面对面”的。

一般而言，由于第三方评估考核的结果关乎地方政府的业绩，因而会引起他们的高度关注，他们期望能够“深度”介入到评估过程中，从前文所述的第三方评估中遇到的各种“干扰”即可说明问题。但是，由于第三方评估是独立进行的，它评估的是地方政府，因而地方政府就是“利益攸关方”。所以，如何协调好第三方与地方政府的关系是一个非常关键的问题。

(二)关于精准识别与农户收入信息获取的问题

在贫困地区，对于贫困户的精准识别非常复杂。通常情况下，同一个村里的农户收入大体呈现“橄榄球”状，即“两头小，中间大”的状态，大部分家庭的人均收入相差不会很大，而在贫困线临界值上下的农户非常集中。如果仅仅以绝对收入作为贫困户精准识别的标准，被列入贫困户的农户可以享受国家和各省的多项扶贫政策并得到多项帮扶措施，没有被列入贫困户的农户就会心生怨言，进而引发群众矛盾和一系列社会问题后遗症。因此，甄别不同类型的农户成为精准识别的关键。

同样，在第三方评估调研中，对于农户年收入的测算也颇费周章。或许是出于某种考虑，农户往往不愿意把自己的全部收入告知调研人员，总是“隐瞒”一些收入。在信息不对称的条件下，需要花费大量的时间和精力进行甄别。通常情况下，调研人员更多是与农户交流一年的花费，在农户“吐槽”甚至“放大”一年里各项支出的基础上，进一步与其交流和测算一年的收入。这种“以支出来推测收入”的做法或许是在实践中摸索出的一个可行的替代办法。但即使这样，所获得的收入信息也不是非常精确的。为此，调研人员还要综合考察农户的“两不愁”和“三保障”情况，全面衡量，统筹兼顾，最终判定贫困户中“漏评”和“错评”样本以及脱贫户中的“错退”或“漏退”样本。

(三)关于精准退出与“暖一暖”的问题

全面建成小康社会、使贫困人口全部脱贫是精准扶贫、精准脱贫的目标。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立贫困退出机制的意见》(2016)规定，贫困人口的退出以户为单位，主要的衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。贫困村退出以贫困发生率为主要衡量标准，原则上应降至2%以下(西部地区为降至3%以下)，同时要统筹考虑村内的基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素。贫困县退出也是以贫困发生率为主要衡量标准，贫困发生率原则上应降至2%以下(西部地区为降至3%以下)。从程序上说，“人销号、户脱贫、村出列、县摘帽”是一个逻辑链条，其中的贫困户退出是基础和核心。因此，通过第三方评估，要明确建档立卡的贫困户在经过各种帮扶以后，是否收入能够超过国家贫困标准且获得持续增长，从而退出贫困户序列。

然而，在实际操作中常常出现两种情况：一是一些贫困户收入虽然超过贫困标准，但因害怕一旦退出就不再享受各种扶贫政策，所以不愿意从建档立卡中“销号”；二是一些地方政府认为，尽管一些贫困户收入已经有所增加，超出贫困标准，但还应该持续地帮扶他们一段时间，因而仍然让其滞留在贫困户序列中而没有及时“销号”，这就是所谓“暖一暖”的做法，目的是使农户得以稳定脱贫。对于前者，一些地方明确提出，对已经退出的贫困人口、贫困村、贫困县，国家和省级的原有扶贫政策在脱贫攻坚期内保持不变、支持力度不减、驻村工作组不撤，这样可以消除贫困户脱贫后的种种疑虑。对于后者，与前者没有本质区别，因为贫困户仍在继续享受国家政策，只是前者及时“销号”而后者没有及时“销号”。因此，在第三方评估中，应该充分考虑各地的实际情况，并充分了解国家政策，而不是武断地判定此类现象为“漏退”。

(四)关于“群众满意度”的甄别问题

“群众满意度”是第三方评估中的一个重要指标，也是广大扶贫干部和驻村工作队高度关注的指标。广大的扶贫干部认为，对于精准识别和精准退出的考核，只要他们投入更大精力把工作做细，就可以做到“精准”，就可以达到国家的考核标准和要求。而对于“群众满意度”这个指标，因为它取决于群众的主观判断，一定程度受群众的情绪和感情的支配，结果无法控制。在正常条件下，脱贫攻坚的成效如何，贫困群众最有发言权。只要国家各种帮扶政策、帮扶措施到位，扶贫干部真抓实干，不搞形式主义和“花架子”，能够站在贫困群众的立场上看问题、想问题，多考虑群众的感受，多体谅群众的心情，多激发群众的参与意识，多帮助群众解决难题，“群众满意度”自然就会提高。反过来，如果干部嫌麻烦、图省事、想轻松，把扶贫当成“秀场”和“镀金”平台，敷衍了事，以“应试”和“赶考”的心态做事，热衷于做表面文章、干“形象工程”，或者说得多、做得少，就会让群众厌恶，“群众满意度”理所当然就不会提高。可以说这个指标在一定程度上考量着干部和群众之间的关系。

然而，问题在于广大扶贫干部面临的是一个非常复杂的群体，每一个贫困家庭、每一个贫困户都是“个案”。同时，扶贫干部还要面对中国乡村过去和现在所积累的种种矛盾和恩怨。在现实中，有些贫困户只要得到一些政策和帮扶就会千恩万谢，他们对党和国家的政策真心拥护，对扶贫干部真心满意。而有一些贫困户即使得到再多的帮扶也不满意，总希望获得更多，欲壑难填。还有一些贫困户则是因为受到外部干扰，即使调研人员能够明显感觉到他们的不满意，他们也口口声声称“满意”。如此等等。因此，在获取“群众满意度”这个重要指标的答案时，第三方评估人员必须根据与农户的访谈了解其真实想法，对其态度和主观判断进行认真甄别。

(五)关于精准扶贫与“三农”问题的关系

农业、农村和农民问题关系到社会稳定、国家长治久安和全面建设小康社会。由于精准扶贫的对象是全体农民中生活水平仍然处于贫困状态的一部分，所以，无论是贫困户还是非贫困户，农业都是其从事生产的行业，农村都是其居住的地域，二者作为农民的主体身份未变。因此，有效解决“三农”问题，加快农业经济发展，改善农村生产生活条件，增加农民收入，能够起到水涨船高的整体联动效应，是保障脱贫攻坚目标实现的根本。在脱贫攻坚中，需要处理好“公平”与“效率”的关系，既要围绕贫困地区和贫困户的致贫原因和实际需求而精准施策，做到因村因户帮扶；也要兼顾非贫困群众的利益，加强农村整体基础设施建设和民主政治建设、精神文明建设，因地制宜培育特色种植和养殖产业，推动农业产业化和现代化发展，营造有利于脱贫的大环境。切不可片面理解脱贫攻坚的精准性要求，为了“精准”而“精准”，只强调满足个体的特定需求，而忽视贫困户整体利益、以及非贫困户的发展基础。

图4 精准扶贫与“三农”问题的关系

事实也是如此，在第三方评估调研中可以看到，在一些农村基础设施完善、农业产业基础较好的地区，脱贫致富的限制性相对较小，精准扶贫有方向，也有着力点。在另外一些民风淳厚、农村精神文明建设有成效的地区，干部群众容易做到齐心合力，开展精准扶贫各项工作的难度相对较小。

(六)关于“扶贫”和“扶志”的问题

经过建国以来近70年，尤其是改革开改以来近40年的减贫历程，我国城乡人民的收入有了很大提高，生活水平有了质的飞跃。在一个宽松的经济发展环境下，每个个体都迸发出巨大的积极性、主动性和创造性，这是中国创造经济奇迹的实质和核心所在。在广大农村，有能力脱贫致富的农户经过几十年的努力已经走出贫穷，走向富裕。现在仍然处于贫困状态的农户致贫原因多种多样，如因灾、因学、因病(或因残)、缺技术、缺资金以及自然条件恶劣等，但其中有一部分人的贫困确实与其主观努力不够密切相关。如前所述，中国农民是一个非常复杂的群体。在实践中可以发现，有些农户以作为贫困户为荣，因可以享受国家各种政策的支持而沾沾自喜；有些农户缺乏脱贫致富的内在动力，坐等上门扶贫、坐收扶贫之利，虽是年年扶，却是年年穷，始终甩不掉贫穷的“帽子”；还有个别贫困户平时好吃懒做，自家的地荒了也不管，出去打工又嫌苦嫌累不愿去，宁愿在家待着等救济，甚至认为“我没吃没喝，政府会按时给我，帮我脱贫，这是他们干部的分内之事”；也有一些贫困户认为“我脱不了贫，你就脱不了干系”，“我不签字，你就完不成任务”，以自身的贫困来“要挟”和“绑架”扶贫干部。如此等等。帮扶这样的贫困户，往往会招致勤劳致富的那部分农户有意见。他们认为，改革开放伊始，大家都在同一条起跑线上，当他们起早贪黑寻求各种致富门路的时候，这些人却好吃懒做，在家睡大觉。而现在政府却要大力帮扶他们，这种扶持懒汉的做法显然是“奖懒罚勤”。

因此，精准扶贫不仅要“扶贫”，更要“扶志”，要变“输血”为“造血”，把更多的时间和精力放在调动贫困村和贫困户主观能动性方面，下一番“绣花”功夫，从思想上和精神文明层面进行细致入微的宣传教育，使他们树立起“靠自己”的信心和决心，变“帮我脱贫”为“我要脱贫”。同时，要把物质条件改善与精神状态改变结合起来，创新帮扶方式方法，从整体改善农村生活和生产方式入手，倡导健康、积极、向上的生活方式，通过生活质量的提升、良好生活习惯的养成和精神面貌的变化，让贫困户在良好的环境氛围下萌生新希望，催化奋斗精神。诚如毛泽东同志在深刻洞悉中国农民落后的一面后明确指出的那样：“严重的问题是教育农民”。正是基于以上原因，在第三方评估中，需要充分认识中国农村的现实问题以及扶贫工作的艰巨性和复杂性。

(七)关于基层扶贫干部的问责与激励问题

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》(2016)要求：省级党委和政府要加强对贫困县的管理，组织落实贫困县考核机制、约束机制、退出机制；保持贫困县党政正职稳定，做到“不脱贫不调整”“不摘帽不调离”。文件的出台标志着国家进一步强化了贫困县相关领导的任务和责任。随着任务强度的逐级自然传导，广大基层扶贫干部承受的工作压力越来越大。在评估调研中看到，一些优秀的基层扶贫干部未老先衰，有些甚至累倒在工作岗位上。尽管压力巨大，工作任务繁重，但这些战斗在脱贫攻坚战第一线的基层扶贫干部任劳任怨、日夜奋战，做出了突出的贡献，对他们怎样褒奖都不为过。当第三方评估人员走进许多贫困户家庭后，能真切地感受到绝大多数农户是真心感谢党、拥护国家的好政策。一些贫困户中的老人拉着评估人员的手，动情地说：“如果没有党的好政策，我根本活不到这么大年纪。”

当然，毕竟基层扶贫干部队伍庞大，出现这样或者那样的问题在所难免，有些问题甚至非常严重。虽然可能只是个别现象，但经媒体披露甚至渲染、放大之后，会在社会上造成极大的负面影响，严重损害基层扶贫干部的形象，也在一定程度上影响他们投身工作的干劲。

因此，作为第三方进行评估，必须力求客观、公正，不能因媒体对某些事件的“渲染”而先入为主，也不能参杂任何其他的功利企图，要进行换位思考，真正理解各级扶贫干部工作的难处和苦衷。这既是对委托方和对评估工作的负责任，同时因评估关乎每位基层扶贫干部的利益和前途，也必须对他们负责任。秉承为人民服务的宗旨、在扶贫攻坚战中忘我工作是广大干部的职责。为了保护干部的工作热情，充分调动他们的能力和智慧而造福一方人民，应当从国家层面建立干部奖惩机制，既要问责，又要激励。

(八)关于查找不足与挖掘亮点的问题

第三方评估除了要发现扶贫攻坚中存在的问题，还有一个重要的功能就是要凝练和提升精准扶贫工作中的亮点。既要发现问题，起到督导和加压的作用，又要挖掘亮点，总结经验，示范推广。

2017年1月14日，汪洋副总理在山西武乡县发表《在扶贫考核与评估工作座谈会上的讲话》，告诫第三方评估人员要注重发现精准扶贫工作中的先进典型，总结可复制、可推广的经验，促进脱贫攻坚有力、有效推进。为此，在第三方评估中，评估人员还致力于发现每个抽样县的扶贫工作亮点。具体包括：能够带动农民脱贫致富奔小康的好产业、好企业、好带头人、好经验、好模式、好思路和好创意等等。

事实证明，真正的创造力往往来自于基层。在2016年第三方“试”评估和2017年正式评估中，在山西省的抽样县中就发现许多亮点。譬如，吉县30多年一直致力于发展的苹果产业已经成为该县农民脱贫致富的主导产业。近年来，县里开始实施苹果产业提质升级新战略，以“五化联动”促“五个提升”。即通过抓有机化生产，提升苹果品质；通过抓园区化发展，提升基础设施；通过抓标准化管理，提升技术水平；通过抓品牌化营销，提升竞争能力；通过抓产业化开发，提升市场优势。又如，岚县以“购买式造林”和“购买式管护”助推精准扶贫，通过创新机制将造林绿化与精准扶贫结合起来，积极鼓励和发展贫困户组建造林专业合作社，通过实施购买式和合作式等多种造林模式，既能帮助农户增加收入，又能绿化环境、改善生态，走出一条经济发展和生态建设相融合的新路子。再如武乡县“精准扶贫生态牧养鸡产业”的探索，该县通过大山禽业有限公司开展“我与农户手拉手”发展生态牧养鸡产业脱贫的活动，取得了良好效果。通过“借鸡下蛋”，为农户免费提供了鸡源，减少了农户育雏风险；通过“借船出海”，由每个村的经纪人将当日产的鲜鸡蛋和其他鲜活农产品回收到公司保鲜库，由公司统一销售，让贫困户搭上公司的销售大船，得以将产品卖个好价钱。诸如此类的典型案例，俯拾即是。

六、结语

脱贫攻坚是当前举国上下的一项重大任务，具有艰巨性、复杂性和长期性。为打赢这场攻坚战，需要多主体齐发力。既需要国家层面的全局部署、顶层设计、制度保障、政策倾斜、资金支持；还需要广大干部勇于担当、耐得住性子、下一番“绣花”功夫，精准发力，用心、用力、用情把扶贫工作做好；更需要具有劳动能力的贫困户立志、发愤、借势、靠自己，走出贫困，走向富裕。对于肩负国家精准扶贫工作成效评估任务的第三方而言，需要遵循独立、客观、公正的原则，坚持实事求是、全面甄别、科学判断，充分发挥汪洋副总理总结的“指挥棒”“质检仪”和“推进器”作用。以真考实评促真抓实干，为保证脱贫攻坚质量经得起时间和历史检验做出应有的贡献。

1.中共中央办公厅、国务院办公厅：《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，中央政府门户网站，2016年2月16日。

2.中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于建立贫困退出机制的意见》，中央政府门户网站，2016年4月28日。

3.中共中央办公厅、国务院办公厅：《脱贫攻坚责任制实施办法》，中央政府门户网站，2016年10月17日。

4.汪洋：《在扶贫考核与评估工作座谈会上的讲话》，2017年1月14日。

5.毛泽东：《论人民民主专政》，《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版。

责任编辑：沈家文

刘学敏，北京师范大学地理科学学部资源学院教授、博导；