部门预算管理工作误区及对策分析

黄浩+倪新江

部门预算改革从1999年开始，到目前已经走过15个年头，预算管理的广度、深度和精细程度逐年深入，相关制度更趋完善，公开透明程度更高，使用范围更广。但是，在部分关注预算的社会公众、甚至预算编制和执行人员中，还存在一些误区和不全面的认识，给预算管理工作的开展带来了一些负面作用。2014年9月，全国人大常委会审议并通过了修改《中华人民共和国预算法》的决定，以此为契机，做好预算相关知识的培训和宣传工作，对促进部门预算改革更进步有十分重要的作用。

一、预算管理中的误区和不全面认识

1.将预算管理等同于预算编制。

作为一项全局性和全过程的管理行为，预算管理工作是一个系统的管理行为，包括预算管理组织、预算编制、预算执行和预算评价验收等环节。但在具体工作中，相当部分人将预算管理等同于预算编制，认为只要按照上级部署做好预算编制就好，忽视了预算编制前的准备和编制后的执行等。

这种认识一方面导致预算编制准备不充分，基础资料不准确、不完整，影响预算编制质量；另一方面，忽视预算执行大大降低了预算约束力，业务开展和财务收支随心所欲，带来了极大的审计风险。

2.将零基预算编制方法看成唯一的预算编制方法。

由于一些角度的问题，在近几年预算管理各类培训、宣传、检查等工作中，都把预算的精细化作为重点突出体现，因而在相当一部分预算使用人员认知中，都将精细编制、逐事逐项的编制看成是预算编制的唯方法。忽略了定基预算编制方法在时效上和节约人力物力方面的作用。

这种只认可零基预算编制方法的认识给预算编制工作带来了相当大的困扰。一方面，现行预算编制体制和基础工作水平不具備全部采用零基预算编制方法的条件，编制人员、基础资料准备、标准工作量认定等基础工作和条件均不具备；另一方面，作为个正常运行的、职能年度问基本相同的单位来说，有历史资料不用而将一般性的开支全部分解明细测算无疑也是一种对人力物力和时间的极大浪费。

3.将预算管理看成财务部门管理。

部门预算改革至今，预算意识逐步增强，全员预算也得到了大多数人的认可。但在具体工作开展时，包括预算编制、项目储备、额度支付、项目验收等环节，由于相关制度、办法、通知等文件均由财务部门逐级下发，各业务部门对本部门职责及所应承担的工作还是不够清楚，态度不积极主动，往往还是靠财务部门催促开展。相当一部分精力都消耗在组织协调环节，部分工作准备不充分，造成工作被动。

4.将页算资金等同于财政拨款。

根据《预算法》和国家有关制度办法的规定，单位的全部收支均应纳入部门预算。但在现实工作中还存在一种错误认识，认为只要纳入预算了就意味着财政拨款，认为自己单位经营创收的收入使用上比财政性资金要求宽松等。在这种认识下，一方面对上级组织开展的规划申报等，一旦没有财政拨款就失望不满，工作情绪低落、消极；另方面，对财务部门以及审计检查等提出的非财政性资金管理要求不满，个别出现瞒报收入、不将收入全额纳入财务部门帐薄统管理的现象，进而形成“小金库”的严重违反财经纪律的行为。

二、误区产生的原因

认真思考这些预算管理方面存在的误区和不全面认识，不难发现主要是两方面的原因导致的，也就是惯性思维和舆论导向。

1.固有的思维模式长期存在，一些主观认识上的扭转还有难度。在较长的历史时期，事业单位鼓励搞多种经营，各种激励制度等也比较多，管理模式大都比较粗放。部门预算改革逐步推进后，预算管理要求逐渐严格，各项规章制度和各类检查都比较多，一些干部职工觉得办事不如以前方便了，主观上有抵触情绪。

2.出于开展和推进预算管理工作的需要，在预算管理的不同阶段，有一些政策被片面的解读和传播。包括在改革初期为推进改革的一些宣传、在推进预算精细化时的宣传等，一些带有倾向性的宣传往往会被误读并广泛传播，从长期看对预算管理带来负面影响。

三、以新《预算法》出台为契机，大力推进预算管理工作

当前，以新《预算法》出台的时机，做好预算管理基础知识的宣传普及和专业培训工作，澄清认识很有必要。具体来说就是做好四方面的工作，即开展一次大范围普及性的宣传、做好一系列相关业务人员的专业性的培训、建立一整套标准化的预算管理规范体系、常年做好预算管理工作达标检查。

1.开展一次普及性质的预算知识宣传普及工作。宣传的内容不一定非常深入，主要是对预算的基本含义、编制方法、绩效管理等，对照其他国家预算工作开展情况重点描述我国部门预算改革的进程、采取的主要措施以及目前的基本工作要求等。宣传做的清晰、全面、客观，使预算使用人对预算工作有整体上的正确认识，消除误解，营建良好氛围。

2.根据预算管理人员不同岗位，分批次有针对性的开展专业性培训。目前主要三类预算管理人员：一是决策层，即单位负责人和各分管领导；二是业务层，即单位开展某项业务的牵头部门；三是执行层，即财务部门，所有预算管理相关的数据最终要通过财务部门形成单位整体的预算并执行。因此，应根据所负责预算管理的具体职责进行有针对性的专业培训，从而使全部预算管理人员能够高质量的完成本岗位担负的工作。

3.根据国家和主管部门的要求，结合本单位预算管理工作实际，制定整套的预算管理工作规范。第一 ，要对预算管理工作全过程有较全面的认识，并在此基础上将预算管理工作进行分解，并将分解后的各项具体工作落实责任到具体部门。第二，根据新《预算法》规定以及上级主管部门的具体要求，对预算管理各主要环节提出具体的要求，包括基础资料准备整理、时间要求、工作流程、质量标准以及归档要求等，形成一整套预算管理规范。

4.做好预算管理工作检查，促进各项工作的顺利开展。在预算管理工作中，受一些主客观因素的影响，尤其是我国部门预算管理主体和相关使用人情况复杂，部门预算政策传导路径长、区域跨度大，在对制度的把握上存在一定的差异，预算管理水平难免参差不齐、政策也部分出现不当解读的情况。主管部门应开展定期和不定期的检查，及时发现实际工作中存在的问题，并适时将相关情况向预算使用人通报，解决问题、消除误解，推动整体预算管理工作的不断进步。