浅析地级市运用PPP融资模式的可行性

魏超

摘要：PPP融资模式对于缓解公共基础设施建设资金不足、提升公共服务效率、降低地方政府债务规模等方面发挥着重要作用。近年来，地方各级政府纷纷探索落实PPP融资模式，不断推出涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、轨道交通等多个领域PPP融资模式的项目试点，吸引更多的社会资本参与公共基础设施的建设和运营中去。

关键词：PPP融资模式 垃圾处理 养老 公共基础设施建设

一、PPP融资模式概述

PPP（政府和社会资本合作）融资模式通常理解为公共部门通过与私人部门建立合作伙伴关系，提供公共产品或服务的一种模式。这种模式兴起于20世纪90年代的英国，成功应用于城市交通、医院、学校等基础设施领域，随后在欧洲、美洲等地区的一些国家得到广泛采用，许多国家设立专门的政府机构来推动PPP的发展，至今PPP融资模式已在全球范围内得到广泛应用。

PPP融资模式引入私人部门投资可以弥补政府投资不足的问题，充分盘活社会资本，而且民营企业的参与能够提高工作效率，节约管理成本和资金成本，有助于提升基础设施项目的建设水平和服务水准，可以说PPP是一种双赢互利的融资模式。它的特征主要有：一是以项目为主体，一切活动围绕PPP项目展开；二是有限追索贷款，贷款人只能在贷款的某个特定时间段以及某些规定范围内对项目借款人或者公私合作双方进行追索；三是风险分担合理，私营部门通常只需要承担商业风险，由政府来承担政策变动、罢工等政治风险和利率变动、通货膨胀等系统风险。

二、地级市运用PPP融资模式的可行性研究（以潍坊市为例）

2014年潍坊市以金融为运作主体成立了PPP运作中心，制定了PPP实施指南。截止目前，潍坊市已启动11个PPP项目，总投资130亿元。济青高铁潍坊段项目是非常具有代表性的PPP项目。

济青高铁是国内第一条由地方为主投资建设的高速铁路，是国家“四纵四横”铁路网太青客专的重要组成部分。全线长307公里，仅潍坊段就有147公里，沿线征地和拆迁补偿耗资占半，给财政带来巨大压力。潍坊市采用PPP融资模式来实施沿线征地和拆迁补偿，成为全国首单规范运作的地方高铁PPP项目。项目计划投资规模为40亿元，期限15年。具体运作方式为：潍坊市政府授权潍坊市财政局担任实施机构，按照“公开招标——资格预审——竞争性磋商”的程序确定社会资本方。随后由政府通过指定机构与中标者合资成立PPP项目公司，政府方负责潍坊段沿线的征地、拆迁和资金使用的监管工作，社会资本方则负责征地拆迁资金的筹集和项目的运营管理。济青高铁公司（由山东铁路建设投资有限公司、中国铁路发展基金股份有限公司等5方共同出资成立，为济青高铁项目建设主体）将按项目工程量对价给予PPP项目公司相应股权，PPP项目公司据此获取济青高铁的运营收益。项目合作期限不少于10年，自合作之日起至少5年后进入回购期，政府可以按成本价优先回购社会资本的股权。社会资本方每年将获得不高于8%的固定收益，收益来源为济青高铁的运营收益，不足部分则由政府补贴，并且政府运营补贴支出列入财政年度预算以及中長期财政规划。

除试点成功的轨道交通外，我国各地级市还可以在养老、污水处理、垃圾处理、医疗等公共基础设施和公共服务领域筛选申报PPP试点项目，力争通过社会资本投入带动市场主体运营优势发挥，实现政府公共资源与资源的有效结合，为公共基础设施项目建设运营开辟新路径。

以PPP融资模式应用到养老方面来说。从本质上讲养老机构属于公共产品，理应由政府等公共部门投资建设和运营，但是就目前我国大多数地级市的财政状况而言，政府投入和资源配置远达不到养老全覆盖。此外，养老服务业面临的投资缺口较大、公办民办养老机构两极分化、民办养老机构优惠扶持政策落实不到位、专业护理人才匮乏等问题都会影响到养老业的发展。因此，遵循市场规律将私人部门引入养老领域，并与政府的公共部门合作是非常必要的，鼓励私人部门投身养老机构建设并进行市场化运作，是解决我国养老问题的有效途径。

三、地级市运用PPP融资模式的对策与建议

作为一种新的融资模式，结合各地级市实际情况具体可以考虑从以下几个方面完善：

1.制定并落实多项政策支持

建立投资收益补偿机制。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。鼓励创新投资建设模式。降低建设和运营成本，提高投资效益，推行特许经营制度，通过招标选择符合要求的经营者，鼓励社会资本依法开展特许经营活动。完善土地使用政策。

2.设立专业机构，加强专业人才的培养

政府部门要积极设立专业机构来研究PPP文件政策，制定PPP项目计划，做好项目储备、项目评估、信息管理、业务指导、宣传培训等工作。此外，PPP融资模式的运作需要懂金融、财务、法律等方面的知识的复合人才，因此，各地级市要大力发展PPP项目，必须培育或者引进专业人才。

3.建立政府负债刚性约束机制

可借鉴国际经验，将政府对私人部门的承诺向社会公开，接受社会监督，同时将项目收益作为政府或有负债纳入负债总规模进行上限控制，并经市人大按照预算程序审议，进而来规避地方投资冲动，确保债务规模和项目风险可控。