地方政府债务对当地经济的影响分析

谢宝峰

摘要：2008年世界爆发金融危机，我国为了应对此危机，2009年以来，我国政府实行了“双松”政策，这在某些程度上刺激了国民消费和投资，促进了社会就业以及我国经济的稳定增长，从而有效抑制了这场金融危机在我国的恶性蔓延。但为了筹措项目建设费用，各地政府纷纷向金融机构等大规模举债，随之带来的政府债务剧增及其对经济的影响引起了社会各界的普遍关注。本文以山西省为例，通过对山西省政府债务现状分析以及地方政府债务对当地经济的影响分析，可以看出地方政府债务既有利于当地经济的发展，同时也可能会对地方经济产生负面影响。最后在此分析的基础上提出一些关于我国地方政府债务管理方面的建议。

关键词：地方政府债务分税制改革营改增改革地区经济发展

一、引言

（一）地方政府债务的研究背景及意义

2008年受全球金融危机的影响，我国国内经济形势趋紧，大量劳动力失业，股市暴跌等等。我国政府为促进就业以及经济的稳定增长，实行了“双松”政策和4万亿救市计划，各地政府为积极配合中央项目投资的配套力度，开始大规模向金融机构等举债，地方政府融资平台空前繁荣，从而使地方政府的财政赤字的相对规模和绝对规模迅速增加。据国家财政部统计：截止2010年底，全国地方政府融资平台债务总额达到8万亿左右，余额占当年我国国内生产总值的20%。此外，国家审计署于2013年8月至9月对我国地方政府债务情况进行了全面审计，审计结果显示：截止到2013年6月我国地方政府负有偿还责任的债务上升到10.9万亿元，加上负有担保责任的债务2.67万亿和可能承担

定救助责任的债务4.34万亿，总计约18万亿。2012年1月1日起，我国实行了增值税扩围改革（也称“营改增”改革），这项改革的重要内容是把我国原先属于地方税范围的营业税改成了属于中央与地方共享税范围的增值税。由于这项改革之前我国营业税的课税对象是对提供应税劳务，转让无形资产和销售不动产的单位和个人，因此，从营业税的课税对象来看，营业税的征收主要集中在资源密集的地区，例如山西省，东北地区等等，对这些地方来说，营业税税收在当地财政收入中占据着重要地位。“营改增”之后，对营业税占财政收入较高比重的地区来说，当地财政收入面临着较大变动，为维持当地经济的稳定发展，这些地区极有可能大规模举债。从以上审计结果和税收改革可以看出：近些年来，我国地方政府债务规模增长迅速，并且有进一步上升的趋势。近两年来，地方政府债务所引发的问题也逐渐显现出来，因此，关于地方政府债务的研究对我国来说至关重要。

（二）文献综述

近几年我国地方地方政府债务剧增以及其对经济的影响引起了社会各界的普遍关注。目前国内关于地方政府债务对当地经济的影响分析主要集中于实证方面。高英慧、高雷阜（2013）以L省F市为例，通过对地方政府债务与地方经济发展的相关分析，指出地方政府债务加快了地方经济的发展、同时影响地方经济社会稳定，并在此基础上提出改善我国地方政府债务管理的政策建议。史朝阳、王丹（2012）选取东、西部地区的数据进行实证分析，指出转型期地方政府借债融资会促进当地经济的发展。此外，张子荣（2014）通过对河南省郑州市的数据进行实证分析，指出地方政府债务用于固定资产投资会加快当地经济的发展。然而，通过地方政府债务对当地经济的积极影响和负面影响分析，从而提出关于“地方政府债务管理的建议”的文献却少之又少。本文即通过对地方政府债务对当地经济发展的积极影响和消极影响进行分析，并提出一些改善我国地方政府债务的政策与建议。

二、山西省地方政府债务现状

（一）山西省地方政府债务规模

根据国家审计署的审计数据，山西省2010年、2012年、2013年的政府性债务余额分别为2452.37亿元、3543.94亿元、4178.50亿元；其政府性债务余额占全省GDP的比例分别为27.00%、29.26%、33.16%；而这三年山西省每年的财政般预算收入分别为969.66亿元、1379.26亿元、1699.22亿元。债务在规模上有以下特点：从政府性债务余额占当地GDP的比例来看，2010年一2013年山西省政府性债务余额规模呈小幅度上升趋势；从政府性债务余额规模的绝对数来看，山西省政府性债务余额是上升的，而且债务规模对当地财政的压力也越来越大。

（二）山西省地方政府債务结构分析

1.山西省地方政府债务政府层次

从政府层次来看，山西省政府负有偿还责任的债务主要集中在市级和县级。截止到2013年6月底，山西省省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为241.1 O亿元、723.68亿元、525.96亿元和30.32亿元。

2.山西省地方政府债务举借主体

从举借主体来看，政府部门和机构，融资平台公司，经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体。截止到2013年6月底，这三个举借主体分别举借706.89亿元、575.59亿元和134.63亿元。

3.山西省地方政府债务资金来源

从债务资金来源看，银行贷款、应付未付款项、发行债券是山西省政府负有偿还责任债务的主要来源。截止到2013年6月底，山西省政府性债务来源于这三个方面分别为740.55亿元、300.10亿元和202.69亿元。

4.山西省地方政府债务资金投向

从债务资金的投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。截止到2013年6月底，在已支出的政府负有偿还责任的债务1370.43亿元中，用于市政建设486.79亿元、交通运输设施建设247.77亿元、教科文卫221.83亿元、保障性住房120.31亿元、生态建设和环境保护57.08亿元，分别占35.52%、18.08%、16.19%、8.78%和4.17%。

5.山西省地方政府债务未来偿债年度

从未来偿债年度看，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占14.82%、10.28%和9.45%，2018年及以后到期需偿还的占22.17%。

三、地方政府债务对当地经济的影响分析

（一）积极影响

（1）为后续发展创造了良好的氛围，有利于地区经济的发展

（2）有益于提高低收入阶层居民的生活质量

（二）消极影响

（1）挤占企业投资和社会消费

（2）不利于中央些新的政策的实施

（3）严重影响后续投资的增长速度

（4）阻碍产业结构调整

四、政策和建议

基于以上对地方政府债务的影响分析，我们可以看到，地方政府债务对当地经济的发展既有好的一面，也有不好的一面。因此，地方政府在举债时应谨慎，以使地方政府债务充分发挥其有利的方面，减少其负面效应的产生。以下是在其现状和影响分析的基础上提出的一些建议和政策。

（一）地方政府债务规模要适度

地方政府若大规模举债，这必然对市场合理配置资源造成一定的冲击，使私人投资大规模减少，影响经济的正常运行，同时还会使地方政府未来的财政负担加重；但地方政府的举债规模比较小时，其在刺激经济方面所起的作用几乎非常渺小、微乎其微。然而，当地方政府的举债规模比较合理时，它就可以充分发挥其有利的作用，减少其负面效用的产生。因此说，地方政府债务规模应适度。

（二）寻找新的筹资方法，拓宽融资渠道

地方政府在举借债务时，应秉挣“资金成本最低”原则。向银行借款目前是地方政府债务的主要组成部分，但其资金成本并不是最低的。因此，地方政府应积极寻找新的筹资方法，例如充分利用民间资本等等，拓宽融资渠道，以使举债的资金成本和筹资风险降到最低。

（三）健全地方政府债务的管理制度

俗话说“无规矩不成方圆”，地方政府债务也样，也需要套有效的管理制度。健全地方政府债务的管理制度，不仅会使地方政府举债行为合理化，债务规模和结构合理化，而且会充分发挥其促进经济发展的作用。因此，我国地方政府目前应健全地方政府债务管理制度。

（四）健全地方政府债务问责体制

健全地方政府债务问责体制，这使地方政府债务违约率与地方政府政绩挂钩，这样不仅会使地方政府债务规模合理化，同时也会使地方政府債务资金的资金使用效率提高。

（五）健全地方政府债务监控与风险预警机制

健全地方政府债务监控与风险预警机制，这不仅会提高债务资金的资金使用效率，同时也使地方政府对债务风险有一定的把握，加强地方政府对债务资金的管理和使用。