北京市轨道交通PPP建设模式初探

文 ｜孙长军

北京市轨道交通PPP建设模式初探

文 ｜孙长军

孙长军，工学博士，教授级高级工程师，现任北京市轨道交通建设管理有限公司科研标准部部长。具有丰富的城市轨道交通建设工程管理、安全质量管理、风险管理、科研技术管理经验，发表核心期刊及EI论文十余篇，获北京市科技进步奖等荣誉称号。

北京轨道交通的建设和发展

北京地铁始建于1965年7月1日，1969年10月1日第一条地铁线路建成通车，使北京成为中国第一个拥有地铁的城市。经过52年的发展和艰苦探索，北京城市轨道交通形成了一整套完善的工程技术体系。尤其是经过近十几年持续高速大规模的轨道交通建设，取得了丰富的建设与运营经验，拥有了管控超大客流冲击的能力，培养了一大批具有丰富工程管理及技术经验和能力的人才队伍，汇聚了国内一流的科技创新研发平台和力量，使得北京城市轨道交通为中国轨道交通的发展树立了良好的典范，具有较大的影响。

根据2015年国家发改委批复的《北京市城市轨道交通建设规划（2015～2021年）》，至2021年，北京市轨道交通运营总里程将达到999公里，城市轨道交通远景线网（地铁、区域快轨、中低运量系统）由35条线路组成，其中21条为中心城地铁线路、7条区域快轨线路、5条中低运量线路、2条机场专用线路，总规模1524公里。

2016年，北京轨道交通运营里程574公里，年客运量达36.6亿人次；日均客运量1002.5万人次。2017年北京地铁新开工2条（段）12.6公里；在建20条（段）354.8公里，其中计划开通3段34.6公里；待建5条（段） 63.1公里；到年底将运营22条（段），达608.2公里。

北京市轨道交通建设管理的政府层面由北京市重大项目建设指挥部统筹协调，市发改委、市财政局、市规划国土委、各区县政府、交通委等作为指挥部成员单位；企业层面由相关投资、设计、建设、运营管理单位组成。北京市的建设实行三分开的形式，由投资、建设、运营不同的企业承担。

PPP模式简介

PPP就是政府与社会资本合作的模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式，主要包括服务合同、管理合同、租赁合同及特许经营权合同四大合同类型，其中特许经营合同是合同的主要形式。PPP的本质就是将原有的由地方政府融资平台投资基础设施建设的模式转变为由企业和社会资本的合营平台投资建设，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务。

财政部于 2014年11月29日下发《政府和社会资本合作操作指南》（以下简称《操作指南》）可以看作是财政部《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》（76号文）的落实和细化。《操作指南》的最大特点是覆盖了PPP项目的全生命周期，对PPP项目的设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的各环节操作流程进行了全方位规范。PPP项目一般有以下环节：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。

PPP运作模式

政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同，由特许公司负责筹资、建设及经营。特许公司一般由中标的建筑公司或对项目进行投资的第三方组成股份有限公司。在PPP模式中涉及到多个参与方—政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等，其职能和需求各不相同。比如说项目公司，它的主要职能是获取政府授权的工程建设和建设项目的特许权，负责项目和融资、设计、建设和运作的全过程，它的主要诉求是承担项目施工建设，降低地方政府的信用风险。

基于多方参与，公共部门和私营部门能够反复协商并实现风险分担。由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这也是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。

PPP项目运作方式，从存量项目来看主要运作有委托运营、O&M、TOT、ROT方式。对于新建项目更多的是采用BOT或BOO等方式。对于不同类型的PPP项目收费机制主要有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制。一是完全依靠项目用户付费（如供水、燃气项目），二是完全由政府支付服务费用（如市政道路、排水管网、生态环境治理项目），三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性（如污水处理项目、垃圾处理项目） 。

PPP项目评价一般采用物有所值（VFM）评价方法，从定性和定量两个方面展开，物有所值的评价在国际上普遍运用于评估一个项目是否适合采用PPP模式，其本质是比较采用PPP与公共模式两种情况下所需成本净现值的大小，若PPP模式下成本净现值更低，则适合采用。

PPP模式具有以下优点：双赢、弥补公共部门资金不足、节约管理和资金成本、提高工作效率、节约时间、有助于提升基础设施建设和服务水平。PPP项目也有一定的缺点，如风险识别难、风险分担机制要求高；PPP模式的组织形式非常复杂，没有一个标准的应用程序参照、易产生纠纷问题、投资人选择难度大。

PPP在中国不是新鲜事物，改革开放至今PPP模式在我国经历了五个发展阶段。首先是改革开放初期为探索阶段，代表项目是深圳沙角B电厂。从1994-2002年小规模试点阶段，代表项目是房山长阳新城项目；2003-2008年是推广试点阶段，代表项目是北京地铁4号线和鸟巢；2009-2012年是短暂停滞阶段；2013年至今为发展新阶段。PPP在我国即将崛起已经成为不争的事实，必将带动万亿市场空间，前景巨大。主要原因有：原有的土地财政模式难以支撑城镇化的巨额融资需求，据统计，截止到2016年中国地方政府债务已经达到17万亿元，地方政府偿债压力巨大，PPP可缓解政府债务压力，降低系统性风险。另外，PPP模式能够实现多方共赢，发展前景无限；再有国家政策大力支撑，空间巨大。

PPP模式也改变了建筑行业的营利模式，并成为建设行业发展的“风口”，为建筑业发展带来了更大的机遇。传统模式下建筑施工企业是单纯的建筑施工营利，PPP模式下转变为市政项目运营企业，不仅仅获得施工收益，而且能够获得项目运营收益，降低了投资风险，提高了项目收益率。目前PPP主要应用领域主要有供水、供暖、供气、污水处理、垃圾处理、安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗保险等九大领域。当前，PPP项目仍以存量项目为主，增量项目相对较少。

财政部和发改委就PPP在政企关系、风险共担等领域达成共识，但在试点项目的领域和操作方法上存在差异。财政部和发改委尚未对PPP的具体合作形式做非常严格的限定，主要对政府部门和社会资本各自要承担的主要职责进行描述，并各自列举了一些项目运作方式。

《操作指南》就项目准备、项目执行、项目采购、项目运作方式和项目移交给出了基本操作程序。发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的附件包含了政府和社会资本合作项目通用合同指南，其中规定了包括合同主体、合同关系、投资计划及融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交资产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决和其他约定多个方面的基本内容。财政部认为社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业;发改委认为社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。

政府部门在PPP模式中的职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）；社会资本要承担包括建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任。

PPP模式案例——北京地铁4号线介绍

北京地铁4号线南起丰台区南四环公益西桥，途经宣武区和西城区，北至海淀区安河桥北，是贯穿北京城区南北的轨道交通主干线之一。

北京地铁4号线项目总投资153亿元人民币，是中国大陆第一个社会投资者参与投资的地铁项目，分为两部分，A部分主要指土建和隧道，由北京市政府出资，B部分主要是机电和车辆部分，由PPP公司出资。公司建立了客流及票价补偿机制，由PPP公司运营整个项目30年；地铁4号线就是按照设备系统PPP模式进行，A部分107亿元，包括征地拆迁和洞体、轨道等土建工程，占总投资70%，由政府投资；B部分包括车辆、信号等机电设备工程，约46亿元,占总投资30%，由京港地铁公司投资。

工程建设管理由京投公司和京港地铁公司分别委托北京市轨道建设管理有限公司统一负责。京港地铁公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施的维护、设备的更新改造，站内的商业经营，自行负担运营维护成本及约32亿元的资产更新投资，通过票款收入及站内商业经营收入回收投资。30年特许经营期结束后，京港地铁公司再将4号线工程完好无偿地移交给市政府。

4号线项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。以测算票价为基础，约定相应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险的分担机制：如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿；如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的 70%返还给市政府。

当客流量连续三年低于预测客流的 80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量 10%以内票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的 60%。

PPP模式案例——北京轨道交通新机场线

新机场轨道线位于北京南部三环以外区域，是北京市交通线网中连接中心城与新机场的轨道交通线路。本期工程南起新机场本期用地界地南侧，北至草桥站站后折返线。线路全长 41.36公里。本期共设3座车站，1座车辆段。

项目总投资约292.63亿元，其中引入社会资本部分总投资约173.61亿元。采用PPP模式由京投公司（政府出资人代表）与社会投资人共同组建项目公司进行特许经营。

项目特许期分为建设期和特许经营期，建设期：约35个月（2016年11月1日-2019年9月19日）；特许经营期：从全线贯通试运营日起，期限为30年，计划全线贯通试运营日期：2019年9月20日。

北京地铁4号线PPP管理模式

新机场轨道线按照建设内容划分为A和B两部分，A部分投资额约为119.02亿元，约占项目总投资的40.67%，主要包括新机场线前期工程、站前广场、草桥站（含城市航站楼）和新机场北航站楼站相关工程；B部分为除A部分以外的建设内容，投资额约为173.61亿元，约占项目总投资的59.33%。主要包括新机场线B部分的前期专项工程、土建工程、装修工程、设备设施等。

新机场轨道线A部分由京投公司的全资子公司负责投资、建设，B部分由市政府通过招标方式选择的社会投资人投资、建设。项目公司与北京市交通委员会和新机场线公司等项目相关主体签署项目特许协议等相关法律文件，负责B部分的投资、建设和特许经营期内全线的运营。

2016年招标已经结束，由北京市轨道交通、中铁建、北京城建、北京市政等联合体中标，成立了相关的项目公司，由项目公司履行项目法人职责，负责B部分的投资、建设（包括施工图设计管理）和特许经营期内全线的运营。京投公司持有项目公司2%的股权，其余股权由社会投资人持有。项目公司与新机场线公司签订资产租赁协议，取得A部分资产的使用权。

由通过招标确定的社会投资人或社会投资人联合体中的建筑企业依法负责B部分相应工程的建设施工，由监管单位负责B部分工程监督管理。项目公司负责新机场线全线的运营管理、维护维修、更新改造和追加投资。项目公司是运营的法人主体和责任主体，承担运营安全管理责任和社会责任，不得转包运营业务。特许经营期结束时，项目公司将新机场轨道线（含AB部分）设施完好、无偿地移交给新机场线公司或市政府指定部门。

北京轨道交通新机场线PPP管理模式

展望

PPP融资模式是以项目为主体的融资活动，是项目融资的实现形式。PPP融资模式不仅能够使更多的民营资本参与项目建设，而且在一定程度上能够保证民营资本的投资回报，减轻政府初期建设投资负担和风险，形成政府、企业和私人企业“多赢”的合作形式。在城市轨道交通建设中运用PPP模式有利于解决建设资金短缺的瓶颈现象，有着广泛前景。

本文为孙长军在2017中国城市轨道交通高层论坛·分论坛七城市轨道工程建设中外对话中的发言，根据录音整理后授权刊登。