用绿色金融政策支持煤炭消费总量控制

◎黄禾 白韫雯

用绿色金融政策支持煤炭消费总量控制

◎黄禾 白韫雯

过去四年，中国进入“经济新常态”，产业和金融环境都发生了巨大变化。在治理空气污染，推动能源转型，实现可持续发展的进程中，金融的推动作用不可小视。在此背景下，“绿色金融”在中国蓬勃发展。创绿自2013年起与人民银行金融研究所的金融专家围绕“十三五规划”、“供给侧改革”、“主动与被动控煤”、“去杠杆与金融风险”等诸多问题，研究金融对于中国煤炭消费总量控制的影响和推动作用，从可持续发展的视角，助力中国能源革命，治理空气污染，实现可持续发展。

一、金融对能源产业的影响

金融是能源产业的助推器。一方面，金融对能源供给总量产生影响。投资增加，能够促进能源部门扩张，通过金融杠杆，能够撬动更多投资，进一步加速扩张。反之，投资减少则抑制能源产业的发展。另一方面，金融对能源结构产生影响。资本对投资回报的要求能够极大的促进技术水平提升与结构优化升级。资本的逐利性，使金融机构不断根据收益水平、安全性、流动性等对项目进行评估，引导金融资源配置到收益率更高的能源部门，从而调整能源结构。

金融市场是金融影响能源产业的重要路径。能源产业的增量和存量资金通过市场进行调节。反过来，能源产业对金融资源的需求也不断影响金融资源的配置，并通过金融市场的价格实现功能，影响金融资源的供给。需要特别指出的是，能源是资金密集型产业，项目建设期间资金投入大、资金密集度高、投资周期长。因此，大型能源企业往往是具有较强融资能力的国有企业。

此外，产业政策和财政政策等外部因素能够显著改变能源项目的投资收益水平，促使资本流向符合国家发展方向的领域。世界各国对可再生能源的金融支持政策就是典型的结构调整政策，优化了能源结构，促进了能源的清洁低碳发展。

二、煤炭消费总量控制和金融控煤

基于中国的资源禀赋，煤炭长期以来都是中国能源供给的重要组成部分。但是，煤炭的生产和消费对大气、水和生态环境造成严重污染，燃煤排放是空气污染物PM2.5的主要来源之一，同时增加了温室气体排放。以煤为主的能源结构日益带来严峻的生态挑战。因此，为实现国家设定的生态保护、环境质量和应对气候变化目标，实施全国性的煤炭消费总量控制非常必要。

根据《能源发展战略行动计划（2014－2020年）》，我国提出2020年实现煤炭在我国能源消费总量的比重降至62%以内，煤炭消费总量控制在42亿吨标准煤左右的目标。目前，煤炭总量控制已上升为国家战略。在《巴黎协定》之后，中国明确提出煤炭消费总量控制，并考虑在空气质量、水资源等红线的约束下进行煤炭的高效清洁利用与替代。更为积极的是，中国对主动控制煤炭消费总量已成共识。2015年底，中央提出设定煤炭全国总量天花板，新疆、内蒙等产煤大省则先于中央政府提出原煤产量的控制目标，银行等金融机构更是先于政府做出调整，将煤炭视为“压缩退出行业”。

金融能够从能源生产和消费两端出发，在四个方面对煤炭总量控制发挥影响：一是控制煤炭消费总量，同时收紧煤炭行业的投资性贷款。二是支持煤炭的清洁利用，包括碳捕获、整体煤气化联合循环等清洁生产的技术。三是为可替代的清洁能源提供金融支持，包括但不限于太阳能、风能、小水电、生物质能、地热等。四是支持对能效和节能项目的贷款，以及高效率能源消费技术的开发使用，包括智能电网、电动汽车和储能等。

具体的金融措施包括，建立投资和信贷激励机制，引导全社会资本对能源产业进行合理投资；拓展金融业务，支持低碳能源发展，如低碳项目投融资、绿色信贷、绿色基金、绿色金融债等；构建绿色金融体系，如绿色证券和保险体系，抑制煤炭等产能过剩行业的发展，引导资本投入新能源产业。

此外，金融能够帮助煤炭行业实现过剩产能的兼并整合。针对生产规模偏小、行业集中度偏低、经营成本高和效率低的情况，金融机构可以采用并购贷款等方式，帮助企业进行兼并重组，提高企业市场竞争力；通过“商业银行+投资银行+其它金融服务”的金融组合工具，能够帮助整合分散产能、淘汰落后产能。

三、煤炭消费总量控制和金融风险管控

在宏观政策主动进行煤炭总量控制的同时，经济新常态和供给侧改革给煤炭行业带来了新的挑战。2014年研究启动之初，煤炭行业经历了一轮大的调整，产能过剩等因素导致国内煤炭价格逐渐走低，形成了潜在的金融风险。

课题组非常关注煤炭行业被动调整过程中引发的金融风险，在对部分煤炭产业大省进行调研后，发现煤炭企业的不良贷款率持续提高，债务违约情况时有发生，煤炭行业的金融风险日益加大。另一方面，为解决企业短期流动性的问题，煤炭行业的金融杠杆可能不升反降。为缓解资金困难，企业转向信托、小贷等高融资成本和高杠杆率的金融支持，影子银行业务增长迅速，可能进一步加大企业经营困难，使风险敞口陡增。

此外，煤炭产业“去产能、去杠杆、降成本、补短板”过程中的金融挑战还包括，新增金融业务如何支持转型升级和保障民生，如何支持全行业采取更高的环境标准，如何推动绿色金融的机制发挥作用。

面对这些挑战，我们的研究重点关注了以下领域并提出了相应的政策建议。

一是在风险监管领域，加大信贷风险监测力度。金融和产业主管部门应密切配合，构建区域性产能过剩行业监测体系和风险预警机制，重点加强对煤炭企业的资金及资产负债率的监测；对煤炭企业经营及银行信贷情况进行摸底排查，防范产业风险及其延伸的金融风险；加强信用体系建设，将煤炭信托信息、民间融资信息纳入征信体系。

二是在信贷领域，规范信贷并实现过剩产能的有序退出。金融主管部门需进一步细化信贷指引，会同产业部门，制定优先贷款、低息贷款、贴息贷款和禁止贷款等区别政策，支持企业实行清洁生产、节能与提升能效；实行“绿色”信贷，扩大符合环保要求企业的融资渠道和规模；财政部门要提供税收减免优惠或提供财政贴息。

三是针对具体企业，要实施稳健的金融管控政策。实现对低端过剩产能行业信贷的有序退出，实施调整融资准入标准；加强与企业的沟通，根据企业资金状况，制定合理的还款计划，帮助企业缓解资金压力；对拟退出的煤炭企业，要逐步退出，避免一次性抽贷等措施。

四是针对不良资产，简化不良资产诉讼流程。去产能过程中，对于银行请求债务人偿付贷款本息的，建议直接向有管辖权的基层人民法院申请支付令；对于贷款人拒不执行的，银行及时向人民法院申请强制执行，提高处置效率。

四、绿色金融支持煤炭消费总量控制

绿色金融是指金融部门把环境保护作为一项基本政策，在投融资决策中考虑潜在的环境影响，把与环境条件相关的潜在回报、风险和成本都要融合进银行的日常业务中，在金融经营活动中注重对生态环境的保护以及环境污染的治理，通过对社会经济资源的引导，促进社会的可持续发展。

充分结合煤炭消费总量控制的实际情况，提出一系列绿色金融支持煤控的政策建议。绿色金融要支持过剩和落后产能的退出。金融机构必须明确与去产能配套的标准和措施，增加信贷投放的确定性。针对去产能实施的信贷标准应根据企业技术装备水平、环保治理和效益情况确定，避免过分考虑企业规模，尤其应强化环保和能耗标准，要以国家或省级的强制性的排放标准为依据，严格执行大气污染物排放标准及特别排放限值标准。如不达标，应强制淘汰。

从支持融资的角度讲。首先，加快培育绿色债券市场。一是要进一步完善绿色债券发行标准，建立对绿色债券发行单位的资格审核标准，培育第三方审核、认证及监督机构。二是发行流程更加公开、透明，对资金的募集、使用、投向，以及后期的环境效益都有一个检测、管理和评价体系。三是建立监督机构负责跟踪债券募集资金的使用情况，确保资金真正用于低碳环保项目。四是明确绿色债券利得使用披露条例，以及债券发行后的资金收益使用监督的充分报告要求。

其次，加快促进绿色产业基金的发展。建立公共财政和私人资本合作的PPP模式绿色产业基金，明确政府定位，明确新的投资运营模式（如特许经营）、审批便利化、财政补贴或奖励等优惠政策和融资工具同样适用于PPP产业基金。在地方层面需要有操作细则，充分体现合同管理和契约精神。政府对其特许经营权的转让以正式规定的形式发布，对特许经营公司提出详尽的考核指标，出台专门规范绿色产业基金的法规和操作指南。

再次，建立绿色项目担保机制。由于对绿色项目的专业评估能力不足，银行等金融机构会认为许多绿色项目的风险很大。专业的绿色担保机构有更强的能力评估绿色项目的风险实际，对这些项目提供担保，就可以在不良率可控的前提下，明显降低绿色贷款的融资成本。

最后，建立环境信息强制披露。通过立法要求上市公司和发行债券的企业披露环境信息；交易所要通过具体规定，明确披露的内容和模板，对关键信息，尤其是主要污染排放指标，要求定量、定期披露；发挥中介机构对环境信息披露的评价、监督、引导和激励作用。

五、绿色金融对替代能源的支持

在研究中，我们特别关注了绿色金融对替代能源的支持，以分布式能源为例，深入分析了绿色金融在促进分布式能源发展中可以发挥的重要作用。分布式能源，特别是分布式的光伏发电，由于靠近用户侧，具有自发自用、余量上网等作用，规模小、适用范围广、效率高等特点，对于减少远距离输送、促进提高能源利用效率具有重要意义。结合电力用户用电需要，在广大城镇和农村的各种建筑物和公共设施上推广，具有较好的经济性和较大规模应用条件。

但分布式光伏受金融资源的制约比较明显。一方面，单体分布式规模小且分散，发电和受电的利益相关者关系复杂，项目建设、运营、利益分享机制不符合传统的电力开发模式，从而导致商业贷款、投融资机构、政策性银行等积极性不高。另一方面，分布式光伏电站、开发企业、发电量等信息披露不充分，尚未形成成熟的资产评估体系，保险公司难以实质性介入，抵押和担保的困难较大。

针对这些问题，在进行充分的案例分析后，我们提出了一些解决方案。

一是鼓励融资主体的创新。对于一些资源条件好的产业园区或集中连片区，可设立具有独立法人资格的专门业主委员会或者平台公司，负责屋顶资源开发统一规划、相关事务协调和争议解决，减少屋顶开发风险。

二是借鉴在国外成熟的配电侧电网运营商的模式，形成由独立电网运营商为主体的投融资平台，负责项目的融资。此外，独立运营商作为市场法人主体，本身可以通过股权融资、债权融资等形式实现进一步的融资，扩大资本充足率和投资能力。

三是进一步强化适应配电网侧的（主要是工业园区）直购电交易机制，统筹考虑分布式光伏发电输电和相关辅助服务成本，完善输电价格机制。同时，鼓励电网公司作为重要股东，分享分布式光伏发电的收益。

就在课题组2014年到2016年共完成三期煤控金融政策研究后，国家《“十三五”节能减排综合工作方案》出台。方案为煤炭总量控制提出了具体指标：“十三五”时期非化石能源消费比重提高到15%以上，天然气消费比重力争达到10%，煤炭消费比重降低到58%以下。清洁低碳能源将成为“十三五”期间能源供应增量的主体。

接下来，创绿将立足煤炭是我国主体能源的基本国情，进一步就金融如何支持煤炭行业总量控制并适度发展先进产能进行更深入的研究；另外，将在一个中长期的视野下，探索为涉煤行业的金融和信贷提供一个可供参考的中长期目标和指标体系，从可持续发展的视角，助力中国能源革命，治理空气污染，实现可持续发展。

（责任编辑 陈莹）

附表：2015-2030年间煤控与能源转型的金融支持政策实施路线图

● 黄禾，创绿研究院研究员。白韫雯，创绿研究院主任。