创新“管资本”为主新机制提升国有资产监管新水平

张晓莉

党的十八届三中全会作出“以管资本为主加强国有资产监管”的战略部署，对国资监管机构提升国有资本管控能力提出了新要求。一直以来，在深圳市委市政府的领导和支持下，深圳国资国企立足经济特区，勇于先行先试，围绕国有资本功能属性，前瞻谋划改革顶层设计，把好国有资本管控的五个重点，持续探索创新监管运营体制机制，不断提升国有资本市场化管控水平。深圳市属国企经济效益保持稳定增长，至2016年底，市属国企总资产首次突破万亿元大关，达10956亿元；净资产6239亿元；国有净资产4826亿元；营业收入1492亿元；上缴税金271亿元；全年实现利润总额341亿元。在全国37个省级国资监管机构中，市属国企总资产排名第14，利润排名第4，成本费用利润率继续稳居第1，资产负债率43.1%，低于全国平均水平26个百分点，市属国企的发展质量、经济效益领跑全国。深圳为以管资本为主深化国资监管改革进行了先行先试。

一、以推进履职理念“五大转变”为重点，创新形成有深圳特色的国资监管运营新体制

深圳国资监管运营体制改革始终坚持理念先行和市场导向，积极推进履职思维从管资产向以管资本为主转变，履职手段从强调监督向与服务并重转变，履职模式從单项突破向顶层设计系统规划转变，履职重点从偏重产业发展向与资本运作并重“双轮驱动”转变，履职方式从偏重行政手段向更加注重市场化引导转变，按照国资功能属性的要求，做“市场化出资人和有效有为的监管者”，不断提升国有资本监管运营效率。一是持续完善国资监管运营体制。早在上世纪90年代，深圳率先形成“市国资办—三家资产经营公司—国有企业” 三层次监管体制。针对该体制在实际运营中暴露出的管理链条长、监管运营效率低等一系列问题， 2004年深圳整合市国资办、三家资产经营公司等相关职能成立市国资委，在继承三层次体制优势的基础上，构建起“市国资委—国有企业”两层次监管运营体制。市国资委借鉴淡马锡做“积极股东”的经验，直接对直管企业承担出资人职责，较好解决了国资监管运营中的委托代理问题，降低了交易成本，有力提升了监管运营国有资本的效率。二是探索组建国有资本投资运营公司辅助履职。市国资委成立之初，针对国企改制等实际需要，设置投控公司作为历史遗留问题处理以及企业改制退出、资源整合等辅助履职平台。2007年，又针对国资系统资本运作的需要，成立远致公司作为市国资委资本运作平台。在实际运营中，市国资委不断提升投控公司的国有资本投资管控功能和远致公司的国有资本运营调整功能，明确了二者国有资本投资运营公司的定位，创新形成以市国资委直接监管运营为主、国有资本投资运营公司辅助履职、产业集团专业化运营的国资监管运营新体制。三是持续健全市场化的国资监管运营制度体系。市国资委先后制定了60余项监管制度，内容涉及产权代表决策、收益管理、企业领导人员选拔任用、投资管理等国资监管运营各个方面，形成了具有深圳特色、市场化的国资监管运营制度体系。2011年以来，按照管资本要求，对全部制度进行了系统梳理。探索建立投资正负面清单制度，完善企业市场化投资决策机制。开辟国有创投企业股权转让绿色通道，明确该类企业股权转让由企业自主决策，在全国发挥出较大的创新引领作用。四是积极推进国资委从资产经营者向资本经营者转型。市国资委以出资人职责为导向，2007年、2010年先后两次对内设机构和职能配置进行系统优化调整，撤并非出资人职能处室，增设综合规划、资本运作以及专职履行股东事务处室，强化出资人职能，并创造性地以市场化选聘、市场化薪酬设立专家特聘岗位，破解公务员编制与薪酬对资本运作专业人才的瓶颈制约，不断提升委机关运营国有资本的能力。

二、以管好国有资本的投向与形态为重点，不断优化国有经济布局结构

市国资委立足深圳城市经济定位和发展阶段性特征，把握国资“基础性、公共性、先导性”功能作用，按照“资产资本化、资本证券化”思路，系统谋划资源配置顶层设计，深入推进资源整合与资本运作，切实管好国有资本的投向与形态。一是率先完成国有经济布局调整阶段性任务。市国资委成立之初，针对部分国企生存严峻的局面，以战略性调整国有经济布局为重点，深入推进国企改革。早在2005年底，深圳共完成34户一级企业、250多户二级企业的整体改制工作，在全国大中城市率先完成国有经济布局战略性调整的阶段性任务，国有资本从一般竞争性领域中的劣势企业安全有序退出，向基础设施公用事业和关系国计民生的重要领域集中。二是积极布局“一体两翼”国资特色产业体系。面对基础产业受政策影响大、盈利空间有限等问题，市国资委立足深圳国企的先行优势和比较优势，系统谋划资源配置顶层设计，加快构建以基础设施公用事业为主体、金融准金融和战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”特色产业体系。目前约74%的国有资本已集聚到该体系中。三是有序划转整合行政事业单位经营性资产。2006年，深圳市委市政府全面启动事业单位分类改革，原各局委办下属共372家企业及转企事业单位划入市属国资监管体系。市国资委按照“委托管理一批、整合发展一批、转让一批、关闭注销一批”的原则，推进转企单位实质性改制重组，整合形成人力资源、体育场馆、教育培训等六大产业板块，实现了划转经营性国有资本的优化配置和保值增值。四是推进资本运作提升资产证券化水平。围绕提升国有资本的控制力、盈利性和流动性，市国资委大力实施资本运作，不断提升资产证券化水平，切实管好国有资本的形态。出台资本运作系列制度，编制资本运作规划，较早构建起制度化、体系化的资本运作工作机制。深入推进资源整合，先后完成地铁、港口、供水、物流等板块整合工作，不断推进国有资本向优势产业、优势企业集中。加快上市及再融资，稳步实施新兴产业基金群战略，灵活开展上市公司市值管理。

三、以选好战略合作伙伴为重点，规范发展混合所有制经济

市国资委高度重视混合所有制经济对于国有资本放大功能与保值增值的重要作用，立足国资整体发展战略，以选好国有资本合作伙伴为重点，系统、规范、有序推进混合所有制经济发展。目前，市属国资混合所有制企业比例超过75%，居全国前列。一是科学确定差异化的控股形式和合作方式。根据企业不同的行业特点、职能定位和发展战略，策略推进产权主体多元化改革。针对需要借助市场化手段提高经营服务水平的基础设施公用事业类企业，平衡其公益性与市场性考量，采取较为稳妥的合资绝对控股形式；针对行业竞争充分、市场化程度高的企业，采取相对控股形式；针对城市更新改造、地铁上盖物业等可市场化运作项目，灵活选择多种合作方式。二是开放规范引入国有资本战略合作伙伴。既对各类资本平等开放股权，又科学确定合作门槛，并通过公开透明、竞争规范的选择机制，引入与企业发展战略、经营理念一致，具备发展亟需资源的战略投资者，力求优势互补、合作共赢、国民共进。三是创新途径撬动各类社会资本。通过国际招标招募，能源集团引入华能国际、燃气引入香港中华煤气和新希望、水务引入法国威立雅和北京首创等央企、外企和知名民企，开创了国内城市基础设施公用事业类企业产权多元化改革的先河；创新投公司等竞争性企业通过增资扩股，引进多个实力型民营股东，迅速成长为行业领军企业；地铁集团、盐田港、深业等通过与央企、优秀民企开展项目合作，有效放大了国有资本功能。四是稳妥推进经营者和核心骨干持股。选择准金融、新兴产业和轻资产的人力资本贡献较大的竞争类企业，稳妥推行经营者和核心骨干持股。其中建筑科学研究院在引进战略投资者时，开创性地配套实施管理层和核心骨干按照战略投资者入股价格“同股同价”现金入股，在全国具有较大创新性。此外，全面完成股权分置改革，通过上市、整体上市、资产注入等方式，推进更多国企成为公众持股的优秀上市公司。

四、以管好国有资本运营主体为重点，持续完善国企现代企业制度

针对国有资本出资人全民所有的非人格化特征，市国资委将强化公司治理、构建市场化经营机制以及加强领导人员选任激励等作为深化国企改革的中心环节，切实管好国有资本的实际运营主体，推进国企与市场深度融合。一是加快完善企业法人治理结构。通过国际招标招募、引进优秀民企等方式，建立起多元股东的制衡机制；通过持续推进企业上市，引入证监部门的行业监管和社会公众的外部监督机制；通过国有独资公司规范董事会建设，确保董事会及董事履职的独立性、专业性和可问责性，建立起规范高效的企业治理机制。目前，国有独资公司董事会建设实现“全覆盖”，专业外部董事占多数，一批金融、证券、法律等资深专业人士成为外部董事。二是全面完成直管企业三项制度改革。针对企业存在的劳动人事分配制度僵化等弊端，市国资委分层分类推进企业劳动人事分配三项制度改革，涉及员工10万多人，2009年率先全面完成直管企业“三改”工作，建立起全员劳动合同制，实现了“人员能进能出、岗位能上能下、薪酬能高能低”与市场接轨的目标。2010年以来，持续开展直管企业“三改回头看”，指导其推进下属企业“三改”工作，不断完善企业现代人力资源管理体系。三是持续加大市场化选聘力度。从1990年代开始，取消企业领导人员行政级别，实行财务总监、总师市场化选聘，并尝试总经理市场化选聘。市国资委成立后，以构建有别于党政机关干部管理的企业领导人员管理体制为重点，制定了一批新的企业领导人员管理制度，系统提出职数控制、职位管理、任职时间、定期交流和职位禁入等规定。2011年，又与市委组织部联合制定企业领导人员选拔任用改革“1+5”文件，将直管企业副总经理选聘权交还给董事会，把市场化方式作为产生市场化程度较高、岗位专业性较强的企业高管的主要手段。目前，全部的财务总监、基金经营团队、专业特聘岗位和适合市场化选聘的副总经理岗位都实现了市场化选聘。四是不断完善国企激励约束机制。以构建短、中、长期激励与约束相结合的考核薪酬体系为核心，实现企业负责人与国有股东目标与利益一致。企业负责人全部建立起了年度考核与任期考核相结合的短中期考核机制，并在前期试点取得成功经验的基础上，在竞争性企业稳步全面推行长效激励改革。鼓励企业内部实行差异化薪酬，实现同级不同薪、市场化选聘岗位实行市场化薪酬。同步实施特殊贡献奖励，对在资本运作、资产重组、服务大局等工作中作出突出贡献的企业负责人予以奖励。同时，强化约束机制，与企业负责人签订经营业绩责任书，实行延期支付，20%的薪酬作为风险抵押金待届满考核合格后发放。

五、以管好国有资本回报与国有资产安全为重点，深入开展管理创新和管理提升

确保国有资本回报与国有资产安全是国资监管运营的根本目的。市国资委坚持开展管理创新和管理提升，向科学管理要效率、要回报、要安全。一是深入推进分类监管。明确分类标准，将直管企业按产业集团和履职平台进行分类，产业集团又按基础设施公用事业类企业和一般竞争性企业分类，一般竞争性企业又细分出战略性新兴产业和金融准金融产业，在预算、投资、产权、业绩考核、收入分配以及企业领导人员管理等方面突出分类监管特色。二是科学确定考核指标。突出业绩考核的“指导棒”作用，对于基础公用类企业按社会效益权重不低于80%、经济效益不高于20%考核，《政府公共服务白皮书》、安全生产和节能环保等任务全部纳入考核指标体系；对于竞争类企业主要考核经济效益，权重占90%以上，兼顾社会效益，并全面推行经济增加值考核。三是完善国有资本经营预算制度。1995年深圳在全国最早建立起国有资本经营预算制度。市国资委持续加强国有资本收益管理，利润分配实行四档分类上缴管理，上缴比例20%—80%，上缴范围覆盖全部市属企业。市属国企利润综合收缴比例达到30%，主要用于民生建设，并全面接受人大监督和审计审查。四是健全风险防控长效机制。针对企业投资、担保等重大风险源，出台专项规定，严控主业外投资、境外投资等5类投资风险，严禁无产权关系贷款担保。推行全面预算管理、全面风险管理、内控体系建设以及对标管理、投资后评价等管理创新，持续提升企业风险管控能力。打造阳光交易体系，出台产权交易、招标采购、资源性资产公开租赁等办法，切实防控交易风险。借鉴上市公司规则，推动基础设施公用事业类非上市企业向社会公开财务年报，2014年出台信息公开工作指引，直管企业全部推行信息公开。五是加快实施“创新驱动”战略。2009年在全国国资系统较早出台了自主创新奖励扶持系列政策，重点抓好自主创新管理体系和奖励扶持体系建设。5年来，累计设立自主创新专项资金扶持奖励优秀创新项目105个，有效引导和激发了企业创新主体作用。目前，市属国企拥有20余个国家和省市级各类创新载体，主导和参与编制了170余项国家和行业标准。六是全力构建“大监督”格局。实行监事会主席和财务总监外派制度，“两监”直接对市国资委负责并报告工作，切断二者与企业的利益联系，确保监督独立性。推动惩防体系建设与国资监管制度深度融合，出台“两监”工作指引，完善国企“三重一大”决策事项专项报告制度，整合监督资源，实现对国有资本运营的全流程监督，有力保障了国有资本安全。

下一步，深圳将认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，在国务院国资委的指导支持下，以出台《关于进一步深化深圳国资国企改革的总体方案》为契机，深入推进国资国企改革，进一步提升国有资本管控水平，继续当好改革先锋，重点实现“五个突破”：

一是在创新国资监管运营体制上取得新突破。以管资本为主提升国资监管运营效能，优化国资委履职模式，进一步推进分类监管精细化，持续完善以市国资委直接监管为主、国有资本投资运营公司辅助履职、产业集团专业化运营的“2+N”监管运营新体制，其中“2”是要全面提升投控公司作为国有资本投资公司和远致公司作为国有资本运营公司功能，将二者建成国内一流具有较强投融资、资源整合、资本运作、产业培育能力的国有资本投资公司、运营公司，“N”是要培育打造一批主业突出、治理规范、经营高效、行业领先的优势产业集团。

二是在优化产业布局与结构上取得新突破。进一步推进国有资本从竞争性领域的劣势企业退出，优化国有经济布局，加快做强以基础设施公用事业为主体、金融准金融等高端服务业和战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”特色产业体系，使85%的国有资本集聚到该体系中。

三是在发展混合所有制经济上取得新突破。全系统混合所有制比例由目前的75%提高到85%左右。探索差异化的企业股权结构，完全竞争类企业国有股权比例原则上下降到50%以下。在新兴产业和轻资产的人力资本贡献比重较高的竞争类企业，大力推行经营者和核心骨干持股。探索加快国资产权流转的有效方式，完善创投类企业投资项目退出机制，建立符合市场化要求的产业基金投资项目退出机制。

四是在進一步完善现代企业制度上取得新突破。探索建立专职董事制度，全面提升董事会履职能力。健全监事会主席和财务总监管理体制，充分发挥“两监”监督制衡作用。深化以市场化为导向的选人用人机制改革，健全职业经理人制度，对于适合市场化选聘的岗位全部实行市场化选聘。完善中长期激励约束机制，在竞争类企业全面推行中长期激励机制改革。全面完成系统二级及以下企业的“三改”工作。

五是在提高国有企业综合竞争力上取得新突破。重点支持基础设施公用事业类企业运用现有比较优势和可复制的商业模式，实现外溢发展；全面提升竞争类企业经营机制市场化水平和核心竞争力，打造一批具有国内行业领先优势的企业集团；加大金融类企业投资力度，探索特色化、差异化业务，做优一批专业化金融投资集团；加大战略性新兴产业类企业创新投入与产业培育力度，借助外部技术资源与市场化机制，加快形成规模效应，再造国资新的增长极。◆