森林经营规划与森林经营方案探讨

刘珞　李莉　郑冬梅

摘要 在总结汉中市汉台区森林经营管理的基础上，对森林经营规划与森林经营方案的定义、地位、作用进行了说明，就两者的总体思路、原则要求、主要任务进行了比较，进而从相应的编制程序、编制方法、编制成果、实施要求等方面探讨了两者之间的异同，为编制好新时期森林经营规划和森林经营方案做出一些积极的努力。

关键词 森林经营规划；森林经营方案；思路；原则；任务；编制程序；编制方法

中圖分类号 S757 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）13-0166-03

Abstract On the basis of forest management in Hantai District of Hanzhong City，the definition，status and role of forest management program and forest management scheme were described.Their general ideas，principles，main tasks were compared.And then，from the program composition and the corresponding preparation method，preparation and implementation of achievement requirements，the similarities and differences between the two were discussed，to make some positive efforts for the preparation of good forest management program and forest management scheme in the new era.

Key words forest management program；forest management scheme；idea；principle；task；program composition；preparation method

近年来，汉中市汉台区林业发展迅速，森林资源面积和蓄积逐年增长，取得了巨大成绩。但同时在一些方面还不能满足社会经济发展的需要。因此，科学编制森林可持续经营规划，为现实森林经营寻求可持续经营的途径、方法和技术，具有非常重要的现实意义。

1 汉台区森林经营情况简介

汉台区地处陕西省南部汉中盆地，隶属陕西省汉中市管辖。汉台区北依秦岭，自北向南依次呈阶梯状排列。北部为秦岭南坡山地，中部为沟梁相间的丘陵地带，南部为汉江冲积平原。全区土地总面积54 792.7 hm2，其中林业用地面积19 271.2 hm2。汉台区具有重要的生态区位，是陕南重点林区、重要的水源涵养林基地。依据森林资源调查更新数据：全区有林地面积15 432.4 hm2，森林覆盖率达28.2%，活立木蓄积量达732 417.6 m3，林地中生态公益林15 665.6 hm2，占林地总面积的81.3%。汉台区有林地面积大，虽然每年的森林资源数量都在增长，但是森林林分的质量低下、树种单一、结构简单，生态功能脆弱，林分平均郁闭度只有0.45。作为陕西南部重要生态区域，汉台区林业主管部门长期以来十分注重林地保护利用工作，如何保护利用好林地资源，尤其是公益林区如何统筹经济效益和社会效益，始终是林业主管部门思索的主题，相继编制了《汉中市汉台区林地保护利用规划（2010—2020年）》和《汉台区林业发展“十三五”规划》。但对于如何科学经营森林、编制森林经营规划和森林经营方案、森林经营主体的多元化的认识相对不足，要确保森林在有序经营的同时又要适用于林地经营者对森林经营规划和森林经营方案的实施。因此，要科学编制森林经营规划与森林经营方案[1]。森林经营方案是编制用于林地经营者具体实施的技术性文件，其主要依据为县级森林经营规划和县级国民经济中长期发展规划。森林经营规划与森林经营方案共同组成了完整的森林经营体系，区分异同也是编制好二者的关键。笔者作为一名多年从事林业事业的工作者，现就新形势下的森林经营规划与森林经营方案进行一些探讨。

2 定义、地位与作用

2.1 定义

森林经营规划是根据森林可持续经营的原理和要求，确定一段时期范围内要开展的森林经营工作，包括开展的活动、时间、地点、原因、规划完成者等内容，是指导管辖区域、经营单位开展森林可持续经营的一个计划安排，也是当地行政主管或森林经营单位保护、发展森林资源的重要依据。

森林经营方案是森林经营主体以森林可持续利用为目标，按照国家林业法律法规和社会发展需求制定的森林资源培育、保护和利用的中长期规划，同时规划设计了生产顺序和经营利用措施[2]。

森林经营方案是在指定区域范围内对森林资源按时间顺序和空间秩序安排林业生产措施的技术性文件，又称施业案，分为森林经营方案和简明森林经营方案2种。

2.2 地位与作用

2.2.1 森林经营规划。地位：在国家森林可持续经营体系中，森林经营规划是重要组成部分，可以有效衔接省级森林经营规划与森林经营方案。规划是指导区域森林可持续经营管理的纲领性文件，不仅可以指导人民政府保护发展森林资源，还能指导县域所有森林经营主体经营利用森林资源[3]。作用：一是将国家、大区域、各省的森林可持续经营目标进行分解和细化；二是对国家、省森林资源经营管理的各项政策措施进行落实；三是区域经济社会的发展需要森林生态系统的配合，应相互协调；四是对县域内正在实施的森林经营方案进行统筹考虑；五是对不同的森林经营主体编制不同的经营方案[3-4]。

2.2.2 森林经营方案。地位：根据森林资源状况和社会、经济、自然条件编制的森林培育、保护和利用的中长期规划，以及对生产顺序和经营利用措施的规划设计[4]。作用：森林经营方案是基于县级森林经营规划而编制的，是林业主管部门和森林经营主体经营管理森林的重要依据，是管理者与经营者的纽带。森林经营主体要根据经营方案明确年度计划，开展经营活动并合理安排具体的林业生产流程。林业主管部门要发挥其管理职能，对森林经营活动进行检查和督导。

3 总体思路

森林可持续经营管理模式有4个体系，即以全国林业发展区划和森林资源经营管理分区施策导则为基础的宏观指导体系；以森林经营方案为基础的经营管理体系；以区域森林可持续经营规划为基础的区域决策体系；以多种森林经营方法、方式为基础的技术模式体系[3]。在国家规划体系中，国家森林经营规划处于战略性、指导性地位，省级森林经营规划是区域战略性的，森林經营规划是控制性、实施性的，而森林经营方案是依照森林经营规划用来指导林业作业设计具体操作的[5]。

4 原则要求

基本原则：资源、环境和经济社会发展兼顾原则；保护、发展与利用森林资源并重原则；统筹规划、分步实施的原则；分区施策、分类指导原则[6]。

基本要求：对森林资源结构的优化有利，使林地生产力能够得到提高；对森林生态系统稳定的维护有利，使森林生态系统的整体功能得到提高；对生物多样性的保护有利；使野生动植物的栖息环境得到改善；对提高森林经营者的经济效益有利，使林区经济社会状况得到改善[2]。

5 主要任务

森林经营规划与森林经营方案的主要任务有所区别，但大体上是一致的，主要任务包括以下几个方面：一是分析评价区域社会经济发展和生态环境保护对森林经营管理的需求。二是确定森林经营中长期的指导思想与经营目标。三是兼顾进行森林经营多目标、多功能布局。森林经营规划侧重于森林功能区划和布局、管理区划和布局，森林经营主体的森林经营方案则侧重于森林经营类型、森林经营措施类型的区划和布局[6-7]。四是明确规划期内完成森林经营目标的活动、规模、安排等经营措施。森林经营规划侧重于从宏观指导角度确定森林培育、采伐利用、林下经济发展、森林游憩、森林健康与保护等规模和整体安排，内容广而全；森林经营方案侧重于实施角度上提出相关的森林经营作业措施规模、要点和安排，其深度要求落实到具体山头地块。五是预测和评价森林经营的生态、社会和经济等综合效益。森林经营规划侧重于生态效益与社会效益的评估，而森林经营方案侧重于森林经营主体的经济收益分析。六是提出规划实施的政策需求与保障措施等。森林经营规划以落实政策和公共投入为主，而森林经营方案侧重于森林经营主体的组织管理、科技投入、投资来源等方面进行说明[8-9]。

6 编制程序

6.1 准备工作

包括组织准备、成立编制小组，开展基础资料收集及编案相关调查，确定技术经济指标，编写工作方案和技术方案[2-3]。

6.2 系统分析

总结前期森林可持续经营规划/方案执行情况、经营管理成效和经验，对现有的森林经营环境、资源现状、管理要求等进行全面分析，确定经营目标、编制的深度与广度、重点内容，以及拟解决的主要问题[2]。

6.3 文本编制

分别从不同的侧重点提出若干个备用方案，并对各方案进行产投分析和生态与社会影响评估，选择最符合当地实情、操作性最强的最佳方案；根据最佳方案，规划设计每个年度的造林、培育、采伐利用、生态保护等具体措施方案，确定森林经营区划、布局和作业规划设计[10-11]。

6.4 征求意见

编制过程中要注重与不同管理部门、经营单位和其他相干利益者进行沟通交流，拿适当调整后的最佳方案广泛征求管理部门、经营单位和其他相干利益者的意见，充分吸纳相关意见。

6.5 评审修改

依照各方的意见修改后，森林可持续经营规划要提请人民政府或上级林业主管部门组织相关评审论证，森林经营方案要按照森林可持续经营规划和方案管理的相关要求进行成果送审，并根据评审意见进行修改、定稿。

6.6 审批备案

按规定要求，提交同级林业行政主管部门或直属上级管理部门进行审批或备案。人民政府或上级林业主管部门应及时审批规划，规划期内因社会经济等条件发生重大变化时，可征得审批部门同意后对规划进行调整修订[3]。

7 编制方法

森林经营规划与经营方案与经营方案的编制方法既有相同，又有不同。

（1）森林经营规划要采用时间和空间相结合的优化决策方法，模拟、优化森林经营过程，确定最优经营途径。对森林的水土保持、空气净化、生物多样性维持等功能进行综合考虑，使森林的木材和其他林产品的生产功能得到充分发挥。经营方向和经营条件是决定规划的重要因素，要根据不同的经营方向和经营条件编制不同的预选方案，并对其进行模拟和优化，以确定最优方案。对各预选方案进行一个半森林经营周期的优化模拟和决策分析，重点模拟森林生态系统的动态变化，以及由此带来的生态、经济和社会影响[3]。

（2）在森林经营方案编制中，技术上要以生态系统经营理论为指引，采用多种学科，对森林资源及现有林业政策进行系统分析、综合评价后，分别从不同侧重点对森林结构调整和森林经营规模提出若干个优选备用方案，采用大众参加的形式，充分考虑周边居民和利益相关者的意见，进行森林经营多方案必选，同时分析不同备选方案措施的经济、生态和社会影响情况，对照森林经营目标确定最优化方案，作为经营方案的最终方案。编案中，要注意解决为谁编、谁去编的问题，要集思广益，尤其是要重视森林经营者自身和周边居民的意见[12-14]。

8 编制成果

（1）成果包括规划文件和附件。规划文件包括基本情况、经营区划、指导思想和目标、资源利用、经营类型组织与设计、森林健康、森林培育、效益分析、政策和保障措施等内容。附件包括附图、附表、专题报告和相关文件等，附图包括森林经营措施规划图、森林资源现状分布图、森林类型分布图森林功能区划图等，附表包括规划预测表、各类森林资源现状表和分析表等，专题报告包括森林经营管理现状分析评价报告、生态与社会影响评价报告、森林经营决策分析报告等，以及包括规划设计单位资质、规划论证意见及其他相关会议纪要等相关文件[7]。

（2）森林经营方案成果包含文本文件、图标文件、档案文件、管理系统等。图件要在时间、空间上体现出经营方案内容，附件包括数据收集、处理与分析报告，森林经营多方案比较选择分析报告，森林经营生态与社会影响的评估报告等部分[15-18]。

9 实施要求

9.1 实施与监测

森林经营规划由林业主管部门实施，按规划安排年度任务实施并进行年度总结。而森林经营方案则由森林经营单位实施，按方案制定年度生产计划，组织编制作业设计，组织各项森林经营活动。每年或者每个阶段的经营活动结束后，森林经营单位应进行认真自查，依据年度计划和相关标准、规定，验收经营作业成果并检查方案执行情况并形成报告。其中，简明森林经营方案由森林经营主体实施，按方案安排年度作业，按要求组织作业设计材料和编写施工作业记录。

9.2 效果评估

林业主管、森林经营单位、森林经营主体要按期按照监测状况，评估森林经营规划、方案执行和实施效果，并根据国家、区域森林可持续经营规范与指标体系进行可持续经营状态评价。

9.3 计划调整

森林经营规划应随着社会经济的变化而变化，当社会经济发生重大变化时可申请对规划进行修整。森林经营单位一般在经理期中期依据监测、评估效果对森林经营进行1次调整。如果进行重大调整，如调整经营目标、森林分类区划、采伐利用规划等应按要求补充修改意见并重新审批。简明森林经营方案一般不做调整。在森林经营规划发生变化时，即重新编制和实施新的方案[8]。

9.4 实施监管

森林经营单位和森林经营主体应配合林业主管部门对经营方案执行情况进行监管。

10 方案与规划比较

森林经营方案与森林经营规划既有联系又有区别，主要体现在以下几个方面：森林经营规划的编施组织部门为林业行政主管部门，而森林经营方案则为国有森林经营主体，简明森林经营方案为集体或个人森林经营主体；森林经营规划的适用地域范围为行政管辖区域，森林经营方案则是森林经营主体经营权属范围；森林经营规划是宏观指导性文件，森林经营方案是指导性、计划性文件；森林经营规划的编制周期为10～20年，森林经营方案为10年，一般需要中期调整；森林经营规划落实到分区、分期，森林经营方案则是落实到山头地块和年度；森林经营规划由人民政府或上级林业主管部门组织论证、审批备案及监管，而森林经营方案由林业主管部门或上级林业主管部门组织论证、审批备案和监管，其中简明森林经营方案由林业主管部门或乡镇林业工作站组织论证、备案和监管[19-20]。

11 结语

自20世纪90年代以来，汉中市汉台区在林业发展方面取得了巨大成绩，森林资源已实现连续20多年面积和蓄积增长。但同时也要看到，由于种种原因，汉台区的森林资源在总量、结构、布局，以及现有生态系统物质生产能力、生态服务功能等方面还远远不能满足社会经济快速发展的客观需要，究其原因关键在于缺乏对森林的科学经营。而科学经营森林的核心方式就是森林经营规划与森林经营方案，两者相辅相成，缺一不可。因此，探讨和研究森林经营规划和森林经营方案，对于积极推动现代林业又好又快发展将起到十分积极的作用。

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