基于“多规融合”视角下不可开发区研究思路探讨

陈淑娟

摘要：以顺德区不可开发区的划定为案例支撑，分析顺德区土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、绿地绿线规划、生态红线保护规划、水资源保护规划等一系列的规划对区域的不可开发区进行了界定。文本对各相关规划划定的不可开发区进行梳理与整合，以期能够在探索相应理论的同时，有效推进县（市）域在不可开发区划定方面的探索，并为划定协调一致的不可开发区做出尝试，并尝试提出相应的管制内容和管制要求。

关键字：多规融合；不可开发区；管制

1不可开发区的内涵

相关规划中，并没有正式提出过“不可开发区”的概念。通过查阅相关文献，学者们对类似概念的表达如下：张聪达，刘强对红线的定义做出了表述，认为红线可理解为不可逾越的边界或禁止进入的范围；郝春艳，黄明华[[]]认为，禁止建设区，即无论是城镇建设行为还是其他建设行为，均应严格禁止的区域；彭小雷，苏洁琼认为，禁止建设区是相对禁建，即一般性城镇建设与限建要素保护无关的建设行为均须严格禁止，某些特殊的建设项目在按规定经有关部门批准或核准后允许建设。笔者认为，不可开发区为城市发展的一定阶段中，出于环境保护、人身防护等生态、安全角度考虑而确定的不适宜开发区域。

2.相关规划不可开发区的内涵与分析

笔者对顺德区已经开展的城市总体规划、土地利用总体规划、生态保护红线规划、生态控制线规划等的一系列规划进行分析与处理。结合顺德的实际情况，从“水、绿、田、环”四个方面确定涉及的相关规划以及相關要素。

其中，“水”主要包括水资源保护区、大江大河及其堤围规划控制区；“绿”包括森林公园、生态公益林、绿地绿线、自然保护区；“田”指的是基本农田，包括高标准基本农田、永久基本农田；“环”包括电力设施保护、高速公路防护。不可开发区的范围详见表2-1。

3 管控分区的划定

3.1 管控分区定义

管控分区采用分级管控的措施，笔者根据城市生态安全的重要性和对建设行为的限制程度，将管控分区分为禁止建设区和限制建设区，其中限制建设区分为一级限制建设区、二级限制建设区。

禁止建设区：对生命安全具有重要影响的区域，一旦破坏很难恢复或造成重大损失，原则上禁止任何城镇开发建设行为。主要为一级水源保护区范围。

一级限制建设区：对维护自然生态系统服务、保障城市生态安全具有关键作用的生态保护空间，禁止从事与生态保护无关的开发活动，以及其他可能破坏生态环境的活动。主要包括土规中的禁止建设区、二级水源保护区、主干河流及堤围、高标准基本农田以及全域永久基本农田等。

二级限制建设区：指对维护自然生态系统服务、保障城市生态安全、构建健康城市发展格局具有重要作用，需要进行保护和管控的重要区域。主要包括电力设施防护区、高速公路建筑控制区、防护绿地、公园绿地以及其他基本农田等。

3.2 管控分区范围划定

通过对相关规划的分析，结合本项目的分区与定义，确定管控分区与相关规划的关系对应情况，如下表所示。

按照前述的管控分区分级分类进行空间叠置，按照禁止建设区、一级限制建设区、二级限制建设区进行合并。据统计，不可开发区占全区总面积48.09%。具体面积情况详见下表。

3.3 管控要求

（1） 禁止建设区管控要求

禁止建设与供水设施和保护水源无关的建设项目。

（2） 一级限制建设区管控要求

禁止从事与生态保护无关的开发活动，以及其他可能破坏生态环境的活动。除生态保护与修复工程，文化自然遗产保护、防灾救灾建设、军事与安全保密设施外，不得进行其他项目建设，并逐步清理区域内的现有污染源。

（3） 二级限制建设区管控要求

在二级限制建设区内，以生态保护为主，严格控制有损生态系统服务的开发建设行为。除下列项目外，不得进行其他项目建设。

①一级管制区中规定可建项目；

②国家和省重点建设项目；

③必要的旅游交通、通讯等基础设施；

④法律法规规定的其他情形。

结论：相关规划对城市的不可开发区进行了划定，提出不适宜开发建设的范围。对各相关规划的不可开发区进行叠加，不难发现，很多范围是相互重叠的。加强对不可开发范围的协调，严格遵守不可开发区的管制要求，对相关规划编制以及项目选址有较大的指导意义，并能在较大程度上减少规划间的差异性，有助于“多规融合”的实现。

参考文献

[1]张聪达，刘强. 基于分区控制的北京市生态保护红线划定研究[M].北京规划建设.2015

[2]郝春艳，黄明华.对城市总体规划中心城区空间管制分区的建议[A].中国城市规划学会。生态文明视角下的城乡规划——2008中国城市规划年会论文集[C].中国城市规划学会，2008：8

[3]彭小雷，苏洁琼.城市总体规划中“四区”的划定方法研究[J].城市规划，2009（2）：56-61