深化基层特种设备安全工作的探讨

陈晓峰

（丽水工业园区质量技术监督所 丽水 323000）

深化基层特种设备安全工作的探讨

陈晓峰

（丽水工业园区质量技术监督所 丽水 323000）

为了进一步深化辖区内特种设备安全工作，保障人民群众安全，面对与日俱增的特种设备数量和复杂问题，本文以丽水市莲都区为例对新形势下特种设备安全存在的问题和不足进行深入的分析和探讨，总结出了电梯进入老龄化、人员力量、素质与设备增长速度不对称、违法行为的处理脱离现实等问题；针对存在的问题不足，建设性地提出了企业购买安全管理社会化服务、特种设备投保安全责任保险等对策，对利用公共安全智慧治理模式深入特种设备安全管理趋势进行了阐述。

特种设备 分析 问题 对策 趋势

特种设备是指危险性较高的设备，包括电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内机动车辆、锅炉、压力容器、压力管道八大类。

我国负责特种设备管理的部门是质量技术监督部门（或市场监督部门），特种设备实行从设计到使用全过程监管，县级质监部门工作重点在使用环节。

目前，全市范围内，除了莲都区其他县级局都已并入市场监管部门。

全省特种设备实行网络动态数据库管理制度，特种设备安装前须告知进入数据库，安装验收合格后办理注册登记，之后进行定期检验等动态管理，是特种设备安全监察的基础。

1 莲都区特种设备基本情况

莲都区是浙江丽水市唯一的市辖区，特种设备特点是多、小、散，多是指特种设备数量多，小是指使用的特种设备的压力等参数的级别小，散是指特种设备分布分散。截止2016年12月31日，辖区内特种设备总数4174台（包含停用），使用单位946家，主要特种设备是电梯，集中在5个街道，电梯总数（包含停用）2473台，占全市电梯数量约40%，全区特种设备的59.2%，见表1、表2。

表1 莲都区特种设备清单（2016年12月31日）

表2 2011 ～2016年特种设备数量情况（当年12月31日）

目前，莲都区质监局专职特种设备监察人员3人，都是大学本科学历；监察人员年龄段在20～30岁之间1人，40～50岁之间1人，50～60岁之间1人。

2 存在问题和不足的分析

在区政府、安委会、各乡镇（街道）和行业主管部门共同努力下，辖区内特种设备使用单位特种设备安全意识和管理水平得到很大的提高，一直以来未发生责任事故和恶劣影响事件。然而，还需清醒地认识到，特种设备安全工作还存在政策法规不完善、人员素质和能力水平发展滞后、安全意识淡薄等问题。

2.1 监察力量不足

专职监察人员少，乡镇（街道）、村级没有专职特种设备安全协管人员，使特种设备使用单位、人员和设备情况不能及时掌握，特别是大量的隐患不能有效的监督到位。多年来，莲都区质监局努力推动“大监管机制”，在区政府的全面支持和指导下取得了很大的效果，但由于特种设备业务专业性强、人员流动较快，即使有乡镇协管员也身兼数职，安监员专职不专严重如同虚设。

就监察人员而言，特种设备安全工作已经脱离了监察本质，监察人员需同时展开监督监察、督促隐患整改、进行宣传指导，提供咨询服务等工作，这是多年以来几代监察人努力和妥协形成有效管理模式，却也与法定职责渐行渐远，大大增加了监察人员的履职风险和工作任务量[1]。

2.2 现场检查存在一定的形式主义

现有的监察人员都不具备特种设备专业知识，获得监察证也仅仅从书面学了几天，到现场展开检查也只能是查资料档案、制度文档、检定报告等，就算如此，有效的现场检查和隐患督改也需要多年的经验积累和检验机构的支持配合，对特种设备本身存在的问题和缺陷并不能发现，更多是起到警示和教育作用，特种设备安全依赖使用单位自觉履行主体责任。

2.3 源头信息和过程监督缺失

监察人员只有在特种设备进行使用登记后才能看到相关信息，如果使用单位或个人使用未告知的特种设备，或者办理停用却仍然使用，这些设备无法检验，更不会进行维护保养，无证人员不懂安全知识随意操作导致使用过程存在极大的安全风险。

人员无证操作现象难以根本消除，企业特种设备作业人员大多不是长期职工，工业园区内的企业又以外地务工人员居多，这些人员流动性很大，他们带着有效证件离开了，企业的生产不能停下来，空出来的特种设备操作岗位很难找到合格的人员来做，培训机构的培训周期长且不固定，此时常常找无证人员临时顶替操作岗位。

持证作业人员也存在一些问题，很多安全意识和责任心不强，如司炉工在锅炉运行时会擅自离开岗位、懒得登记或随意登记运行记录，不重视维护保养和水处理，经常使锅炉带病运行；起重机械作业人员图方便擅自拆除防脱落装置；叉车司机不按规定操作、离开叉车不拔钥匙等。

2.4 企业安全管理意识薄弱

企业片面追求经济利益，轻视安全生产工作，未依法制定安全管理制度，未对特种设备作业人员进行必要的安全教育和技能培训，未进行自行检测维护、未开展演练[2]，安全防护措施没有严格设置和定期检验，为了降低成本多台设备却只配备少数的操作人员。有些企业设备发生故障或安全保护装置失效后，没有及时维修和更换（也包括企业整改维修技术力量薄弱），带病运行，埋下事故隐患。

企业老板、安全管理人员法律观念和安全意识淡薄，能应付就应付，当面承诺加强学习、加强管理、积极整改完善，过后依然我行我素。更甚者，擅自改变特种设备工作参数，盲目改变工作参数或工艺，使设备超温、超压、超负荷运行，导致设备使用寿命缩短；新的特种设备目录公布后，2.98t起重机、29L的高压锅炉等设备大量出现，这些设备没有验收、没有检验、没有展开保养。

2.5 违法行为难以依法处理

较之监察条例的一个明显特点是处罚金额加重，给特种设备生产、使用单位一个较大的威慑，但辖区内企业规模普遍较小，对于时有发生的特种设备违法事实，如特种设备超期未检或者检验不合格，企业就会面临3万元至30万元的罚款，难以简单按要求处理与处罚。另外法律实行后，监察条例并没有废止，法的条款较为简单又没有配套的解释（举例：日常工作中比较普遍的称为特种设备安全隐患，但法里并没有对应的条款）。经过细致和高强度的工作，莲都区特种设备形势进一步稳定可控，但是企业安全管理意识和水平的提升，还需执法处罚“开路”，安全法可操作性不强影响执法处罚的有效开展。

2.6 宣传教育和培训不完善

特种设备有八大类，但是设备细分种类繁多、专业性极强，监察人员必须有足够的专业知识和丰富的现场经验，而由省、市质监部门组织的针对监察人员的专业知识和执法培训屈指可数，仅有的培训也是停留在课堂、书面的形式，缺少一定学时的现场或者交流培训。

对于企业和群众来讲，对特种设备知之甚少。目前，宣传方式主要是发放宣传资料、通过短信平台上推送特种设备知识等。但是没有能力和有效的方法对特种设备进行广泛、系统、细致的报道和宣传。大多数群众不知道电梯、游乐设施需要定期检验和操作证；企业也鲜有知道特种设备的种类和定义，需要对设备定期保养、人员定期培训教育等，整个社会未形成特种设备安全氛围。

2.7 住宅电梯问题突出

辖区内电梯高速增长，由2011年1118台增长至2016年2473台，总量增长了121%，增长的80%都是住宅电梯，见表3。

住宅电梯主要存在用者不买，买者不用的现象。例如，电梯品牌的选择，安装维修公司的选择都是由房地产开发商负责，电梯运行维护由物业管理人员负责，而物业公司缺少基本的特种设备安全管理知识，以为签订维保合同就把责任“转嫁”到电梯维保公司。

一些住宅小区的电梯进入“老龄化”，出现了没有物业管理、没有维保单位、没有物业维修基金的现象，很难落实主体责任。实际操作过程中，住宅电梯维修或更新资金使用支付程序复杂，时间跨度又长，不能及时解决电梯故障。

电梯维保单位量多规模小，维保人员力量及能力素质满足不了维保要求，维保工作存在走过场现象，自检维保不到位，导致检验不合格或者出现故障。

公众对电梯使用安全知识、应急处理知识欠缺，容易造成人为故障隐患，投诉很多，占用大量监察资源。

表3 2011～2016年电梯数量

3 对策和发展趋势分析

特种设备的管理本质是确保设备的安全运行，不发生安全事故，保障人民群众人身和财产安全。特种设备安全监察可以采取有效措施，利用先进的管理模式和手段提高使用单位管理水平，把事故概率降低到可以接受的程度。

3.1 加大投入，完善监察体系

设立专职乡镇质监员(经费保障)，或者在省、市级层面与安监局建立合作机制，扩充现有的安监员队伍，特种设备安全作为安全生产工作的一部分由安监员同时开展工作，同时避免了人员和检查的交叉。通过乡镇（街道）上报重大隐患、季报表、开展联合检查、交流会等形式完善工作机制，发挥联席会议制度作用，建立重大隐患互相通报机制，形成实质性的“大监管”共治共管局面，并加大特种设备安全目标责任考核比重。

完善监察人员管理制度，将执法和监察明确分工，监察人员负责监督检查和指导、稽查执法人员负责执法和督促、质监员负责监督和通报。

建立监察人员奖惩制度，努力改变当前监察人员履职风险无限大，不愿从事特种设备岗位的现状，做到“奖惩”对等，提高特种设备工作人员的工作热情。

3.2 加强源头治理

由省质监局根据综合安全等级制定特种设备分类标准，进行分类监管，把安全级别最高的纳入重点监控对象，一般的作为日常监督检查的对象，安全级别低的设备，让乡镇（街道）甚至企业自行管理。办理注册登记时，数据库有不同标识，方便识别和管理。

建立销售安装备案制度，特种设备生产经营单位进行销售、安装活动需要登记客户详细信息，拓展数据库上报功能进行备案；将法律法规的要求前移，相应人员未持有有效证件和未建立制度档案的不予售卖给使用单位。

3.3 提升监察人员能力水平

由省级质监部门建立监察人员能力提升机制。实行学分制度，每年定期举办培训班，邀请领域内的专家开展执法和专业知识的教育培训工作；以交流学习的目的展开交流交叉检查，现场检查执法能力纳入培训内容，每个监察人员必须取得一定的学分，以此提高监察人员的业务水平和工作有效性。

招聘、调整特种设备安全监察岗位的人员时除了常规的考虑学历、专业、工作经验以外，应倾向于在检验机构或者企业中聘用有专业知识管理经验的人员。现职的监察人员也鼓励到特种设备检测院交流学习。

3.4 增强企业主体安全责任意识

加强宣传教育，提高企业老板和管理人员的思想认识，督促其加强企业安全管理。构建企业安全管理人员学习评价模式，政府主导，安委会负责企业的学习内容和培训机构的管理，把特种设备纳入企业安全生产的教育内容。

建立特种设备安全交流微信群，可以利用便捷的网络平台进行隐患上报、业务咨询、违法案例和优秀典型宣传，督促企业展开自查自纠、维护保养和教育培训等，相互交流经验进一步落实特种设备安全生产责任，企业负责人从被动到主动，自觉地加强企业员工安全教育和制度管理提高他们的责任意识。

3.5 推进特种设备智慧监管的实质应用

加快推进特种设备安全智慧监管系统实质应用，要在G20峰会和第三届世界互联网大会特种设备安保工作基础上，运用“大数据”分析进行风险隐患研判、预警和推送，推动落实企业主体责任、相关部门行业监管责任和基层政府属地监管责任。推动全部设备通过智慧系统申请检验、信息变更，录入维修保养记录、查看文件通知公告，全面降低企业管理成本，提升特种设备监管效率。

由单一行政手段转向法治的、科学的、经济的、文化的等综合对策手段[3]——公共安全智慧治理模式。当前许多职能部门正在开发、使用大数据监管系统，建议在未来可以统一各级监管系统，特别是安全生产各组成部门的数据库组合对接形成综合管理系统，充分应用分布式智能处理技术，由应急办或者安委办位于资源网络中央，对整个系统进行协调控制，对职能部门、社会、市场中各个信息节点的数据进行整合和维护，促使信息快速流通和更新，实现各种信息、要素的高度整合共享[4]，见图1。

图1 公共安全智慧管理模式框架

3.6 提升特种设备安全应急处置能力

以电梯为重点，采取不打招呼启动应急程序或者情景模拟推演的方式开展特种设备安全应急演练，加强对电梯等特种设备安全事故应急预案的加强执法检查，指导各使用管理单位完善预案并开展演练。每年组织大型的电梯安全应急演练，邀请重点使用单位负责人、电梯维保公司负责人参加，录制视频或者接受新闻采访，全面提升莲都区电梯等特种设备安全应急处置能力。积极争取区政府的支持，建立区级专业特种设备应急救援队伍，完善协调和管理机制，由财政经费保障（目前仅有电梯应急救援队，为义务志愿形式），补齐救援装备以及救援技术短板[5]。

3.7 营造社会特种设备安全氛围

重点关注学校、游乐场所、商场等人员集聚场所的电梯、锅炉等特种设备安全，重点将电梯安全纳入中小学安全教育内容，实践表明中小学生对电梯、游乐设施的安全知识更感兴趣、消化和二次宣传能力强，起到宣传员和监督员的作用。借助网络、微信等新平台大力传播特种设备安全知识。

充分利用和调动社会资源，建立举报奖励制度，鼓励广大人民群众监督特种设备安全管理和使用，既能加强安全意识，又能及时发现和消除安全隐患；对屡教不改、不思悔改的企业加重处罚，将违法行为和典型案例进行社会公示，维护好法律法规的权威性。

3.8 推动企业购买社会化服务

特种设备使用单位点多面广，管理人员和作业人员素质参差不齐，无法短时形成全面高水平的特种设备安全管理局面。为此，引入第三方中介信息服务机构，指导、帮助企业建立完善特种设备安全生产标准化运行体系和隐患自查自纠工作制度，促使使用单位落实主体责任，推动使用单位由被动、拖拉转为主动展开安全管理，弥补当前安全生产管理要求和辖区企业实际管理水平的差距。严格把关第三方中介信息服务机构准入，出台服务机构运行指导意见；宣传推动企业与中间机构建立有偿合作机制，企业根据市场竞争规则，自由选择专业性服务机构，基于自愿平等原则签订服务委托合同。第三方中介信息服务机构严格根据法律法规，在法定的业务范围内，为企业提供特种设备安全生产管理业务服务[6]。电梯强制维护保养以来，在电梯安全使用、应急保障中扮演了最重要的作用，由此推动特种设备使用单位购买社会化服务，重点试行起重机械、锅炉等设备强制维护保养。

3.9 推动特种设备安全责任保险

事故和意外是无法避免的，行政手段在事故后所起到的作用非常有限，因为事故和意外发生后不仅仅是事故的调查和处理，更重要的是受害一方的安抚和社会稳定。为了改善和加强企业安全生产责任意识，及时维护人民群众的利益，维护社会稳定，应全面引入经济手段，推动特种设备安全责任保险工作[7]。电梯安全责任保险工作开展以来，2016年全区仅47家单位投保，究其原因，主要是宣传引导不够和保费过高。当前，全省正努力在安全生产责任险路上，尤其是提出“安全生产责任保险的保费可以计入生产经营单位成本”，此时要在全省范围内选择合适的保险公司和保险经纪公司，降低保费，建立完善管理制度，广泛宣传特种设备安全责任保险的重要性。以电梯和物业单位为重点，全面铺开特种设备安全责任保险，特种设备使用单位主动自愿购买责任性，用经济手段进一步保障特种设备安全，保障社会和谐稳定。

4 结论

特种设备安全工作在实行《特种设备安全条例》以来，数量飞速增长，情况日益复杂，通过“特种设备人”的不懈努力，安全形势愈加稳定可控。在新形势下，应该紧跟改革创新的浪潮，通过引用新的管理方法和技术，进一步完善监管方式，进一步保障监察人员的应有权益，进一步确保辖区特种设备安全运行，最终实现人民群众生命财产安全最大化。

[1] 钱宗明．特种设备安全监管责任落实难点在基层[J]．中国特种设备安全，2006，18(11)：24-27.

[2] 孔坚锋．特种设备安全管理现状及对策[J]．现代制造技术与装备，2016，27(8)：156-157.

[3] 罗云，黄西菲，许铭．安全生产科学管理的发展与趋势探讨[J]．中国安全生产科学技术，2016，12(10)：5-11.

[4] 夏一雪，韦凡，郭其云．面向智慧城市的公共安全治理模式研究[J]．中国安全生产科学技术，2016，12(4)：100-105.

[5] 李秀敏．基层特种设备应急救援管理体系的现状与对策[J]．特种设备安全技术，2014，26(4)：54-55.

[6] 浙江省人民政府办公厅．《浙江省人民政府办公厅转发省安监局关于推进安全生产社会化服务工作的意见的通知》[R]．浙江省人民政府公报，2016：3-6.

[7] 李纯刚．关于进一步加快推进安全生产责任保险的几点思考[J]．湖南安全与防灾，2015，13(5)：44-45.

Research on Deepen ing the Sa fety o f Specia l Equ ipm en t

Chen Xiaofeng
(Lishui Industrial Institute of Quality and Technical Supervision Lishui 323000)

In order to further deepen safety work w ithin the jurisdiction of the special equipment, guarantee people's safety, w ith the number of special equipment and complex problems grow w ith each passing day, taking Liandu district as an example, this article analyzed and discussed existing problems and shortcom ings of special equipment safety under the new situation, summed up the reality problems such as aging of lift, m ismatching of staff power and quality w ith equipment grow th rate, derealistic treatment of illegal activities. Aim ing at these problems, this paper put forward that enterprises constructively should buy security management as social services and safety liability insurance should be used for special equipment, and elaborated the trend of using public security intelligence management mode in special equipment safety management.

Special equipment Analysis Problems Countermeasures Trends

X 924

B

1673-257X(2017)06-0038-05

10.3969/j.issn.1673-257X.2017.06.010

陈晓峰（1988～)，男，本科，副所长，助理工程师，从事辖区特种设备安全管理工作。

陈晓峰，E-mail: 286377967@qq.com。

2016-12-08）