新中国第一部宪法是怎样诞生的

□ 刘振华

新中国第一部宪法是怎样诞生的

□ 刘振华

制定宪法源于斯大林的建议

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)。作为全国各族人民意志的体现，在一个时期内起着临时宪法的作用。毛泽东等大多数中央领导人希望以《共同纲领》行使国家根本法的效力，待中国进入或基本上进入社会主义后再制定宪法。

1952年9月30日，应苏共中央的邀请，刘少奇率领中国代表团奔赴莫斯科，参加苏联共产党第十九次全国代表大会。在苏联期间，受毛泽东委托，刘少奇就社会主义过渡时期总任务和选举、立宪事宜向斯大林进行咨询。刘少奇递交给斯大林一封长篇通报信，主要谈及过渡时期的问题，特别是制定新宪法的问题。10月24日、28日，针对信中的具体内容，刘少奇与斯大林进行了会谈。斯大林一方面肯定了《共同纲领》实施三年来的效果，另一方面希望中共中央着手制定新的宪法。当年随团翻译阎明复回忆：

斯大林说：如果你们不制定宪法，不进行全民选举，敌人可以利用这个问题向工农群众进行宣传，反对你们。一是说你们的政府不是人民选举出来的；二是说你们国家没有宪法，人家还可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。斯大林同意把《共同纲领》改变成宪法的意见，他说：有一部宪法比没有要好。……你们可以在1954年搞选举和宪法，这样做对你们是有利的。

很快，刘少奇将会谈的情况及建议于10月26日和30日两次电报毛泽东和中共中央。而后，中共中央接受了斯大林的建议。

1953年1月13日，中央人民政府委员会举行第二十次会议，讨论召开全国人民代表大会和制定宪法的问题。毛泽东说：就全国范围来说，大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成，各界人民已经组织起来。因此，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了。会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定成立以毛泽东为主席，以朱德、宋庆龄、李济深、邓小平、李维汉等32人为委员的宪法起草委员会。此后，中共中央指定了宪法起草小组，由毛泽东领导，成员有陈伯达、李维汉、胡乔木和田家英等，并以政务院内务部为主组成宪法起草办公室，收集相关资料。

毛泽东重视“斯大林宪法”

1953年12月27日，毛泽东率宪法起草小组成员一行到达杭州。在杭州西湖畔，毛泽东和起草小组成员潜心筹备，制订工作计划，阅读、钻研各国宪法。毛泽东着重研究了1918年苏俄宪法和被称做“斯大林宪法”的1936年苏联宪法以及东欧人民民主国家的宪法。

毛泽东主持起草新中国第一部宪法

1954年1月15日，毛泽东给在北京的刘少奇及中央各同志写了—封电报，通报了起草宪法的一整套工作计划：

宪法小组的宪法起草工作已于一月九日开始，计划如下：

(一)争取在一月三十一日完成宪法草案初稿，并随将此项初稿送中央各同志阅看。

(二)准备在二月上半月将初稿复议一次，请邓小平、李维汉两同志参加。然后提交政治局(及在京各中央委员)讨论作初步通过。

(三)三月初提交宪法起草委员会讨论，在三月份内讨论完毕并初步通过。

(四)四月内再由宪法小组审议修正，再提政治局讨论，再交宪法起草委员会通过。

(五)五月一日由宪法起草委员会将宪法草案公布，交全国人民讨论四个月，以便九月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代表大会作最后通过。

同时，为便于2月中央政治局讨论，毛泽东亲自开列一批中外宪法文献，“望各政治局委员及在京各中央委员从现在起即抽暇阅看下列各主要参考文件”：

(一)一九三六年苏联宪法及斯大林报告(有单行本)；

(二)一九一八年苏俄宪法(见政府办公厅编宪法及选举法资料汇编一)；

(三)罗马尼亚、波兰、德国(应为民主德国——编者注)、捷克(应为捷克斯洛伐克。下同——编者注)等国宪法(见人民出版社《人民民主国家宪法汇编》，该书所辑各国宪法大同小异，罗、波取其较新，德、捷取其较详并有特异之点，其余有时间亦可多看)；

(四)一九一三年天坛宪法草案，一九二三年曹锟宪法，一九四六年蒋介石宪法(见宪法选举法资料汇编三，可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三型)；

(五)法国一九四六年宪法(见宪法选举法资料汇编四，可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法)。

对这些宪法文献，毛泽东作了比较研究。从毛泽东开列的宪法文献看，这些宪法分属三类：社会主义国家的宪法、西方资本主义国家的宪法、新中国成立前的中国宪法。1954年6月14日，毛泽东在中南海勤政殿主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，在会上作了关于宪法草案的讲话，谈及和上述三种类型宪法的关系时候，他列举了清末以来颁布的八部宪法。毛泽东说：“这个宪法草案也总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验”，“主要是总结了我国的革命经验和建设经验，同时它也是本国经验和国际经验的结合。我们的宪法是属于社会主义宪法类型的。我们是以自己的经验为主，也参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西”。“我们对资产阶级民主不能一笔抹杀，说他们的宪法在历史上没有地位。但是，现在资产阶级的宪法完全是不好的，是坏的，帝国主义国家的宪法尤其是欺骗和压迫多数人的。”通过对比，毛泽东强调：“这个宪法草案所以得到大家拥护，大家所以说它好，就是因为有这两条：一条是正确地恰当地总结了经验，一条是正确地恰当地结合了原则性和灵活性。如果不是这样，我看大家就不会赞成，不会说它好。”

毛泽东关于宪法初稿的讨论和修改给刘少奇的电报

将宪法称“毛泽东宪法”被拒绝

宪法草案以《共同纲领》为基础而发展、完善，同时还参考了苏联和东欧人民民主国家宪法。但是，我国宪法与苏联宪法又有着明显的区别，例如，关于宪法是否具有纲领性的问题，毛泽东说：

一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。

毛泽东说宪法“是一个总章程，是根本大法”，并没有直接讲宪法具有纲领性，但是含有纲领性的意义。而斯大林将宪法与纲领相区别，认为宪法不应具有纲领性，毛泽东明确表示不赞成。

又如，宪法草案中有中华人民共和国主席设立的内容，1936年苏联宪法并没有单设“主席”这个职位，而是代之以“最高苏维埃主席团”，以体现社会主义国家的集体领导特色。1954年3月23日，在宪法起草委员会第一次会议上，当谈到全国人民代表大会同国家主席与国务院总理的关系时，毛泽东说：

我们的主席、总理，都是由全国人民代表大会产生出来的，一定要服从全国人民代表大会，不能跳出“如来佛”的手掌。……苏联叫最高苏维埃，我们叫全国人民代表大会；苏联叫最高苏维埃主席团，我们叫全国人民代表大会常务委员会；苏联叫部长会议，我们叫国务院。我们就是多个主席。有个议长，还有个主席，叠床架屋，这个办法可以不可以?各人民民主国家中，捷克、民主德国是这样的制度，他们叫总统，我们叫主席。

当谈到我们的国家实行集体领导而以个人形式来表现时，毛泽东谈及设立国家主席这一职位的初衷：

主席也有些事做，不是专门吃饭。这是为保证国家安全起见，设了个主席。我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病，那毫无办法，只好等四年再说。设主席，在国务院与全国人大常务委员会之间有个缓冲作用。

而关于主席的职权，毛泽东指出，主席主要“担任国防委员会主席”，“在必要的时候召开最高国务会议”。

再如，关于宪法草案删除“中华人民共和国主席为国家之元首”的条文，毛泽东否认这样做是因为谦虚。他说：

有人说，宪法草案中删掉个别条文是由于有些人特别谦虚。不能这样解释。这不是谦虚，而是因为那样写不适当，不合理，不科学。

基于上述考虑，毛泽东将国家主席相关条款中关于“国家元首”的表述予以删改，是毛泽东政治智慧与革命意志的体现。也正是如此，针对有人建议仿效苏联将1936年宪法称做“斯大林宪法”的先例，将1954年宪法命名为“毛泽东宪法”的时候，毛泽东明确拒绝的做法，也就不难理解了。

宪法草案博采众长

宪法起草几易其稿。1954年1月9日开始起草，2月17日左右初稿完成。毛泽东带领起草小组又进行修改，2月24日、26日，分别拿出了二读稿、三读稿，派人送给在北京的刘少奇。刘少奇于2月28日、3月1日两次主持中央政治局扩大会议进行讨论。与此同时，中央决定由董必武、彭真、张际春等同志组成研究小组，对三读稿进行认真仔细的研究修改。3月9日，起草小组提交了四读稿，供中央政治局扩大会议讨论。至此，宪法草案初稿起草小组工作结束。

在宪法起草的整个过程中，毛泽东都进行了认真修改。

例如，宪法前面有一个序言，实际上是总纲。据史料记载，看到1918年苏俄宪法把列宁写的《被剥削劳动人民权利宣言》放在前面作为第一篇，毛泽东从中受到启发，决定在宪法总纲的前面写一段序言。而“序言”这一个形式，也就成了中华人民共和国宪法的一个特点，一直保持到现在。

又如，在第一次修改时，第一次修正稿第32条有关全国人民代表大会行使罢免权的规定中，没有罢免国家主席的内容。毛泽东写了批语“国家主席的罢免”，要求补全。宪法起草小组人员认为，根据宪法产生的未来的国家主席无疑是毛泽东，因此，由他们来写主席罢免的规定，是很不适当的。虽然毛泽东也清楚自己将会是第一任国家主席，但他对此稿的缺漏并没有“疏忽”过去，这显示了毛泽东对宪法制定的负责态度和大度风格。

再如，根据中央档案，毛泽东重点在四读稿中，修改了十多处，另有五处打了问号。其中，关于全国人民代表大会常务委员会的职权的第四款为：“通过和发布具有法律效力的决议和条例。”毛泽东审阅时，删去了“和发布”三字，并批注：“此处不宜写‘发布’为宜，免与主席职权分歧。”在定稿中，这一款修改为“制定法令”。关于中华人民共和国主席的条款，在“主席因故临时离开职务时，由中华人民共和国副主席代行主席的部分职权”中，毛泽东在“离开职务时”后画一插入号，加入“或者受主席委托时”。定稿修改为：“中华人民共和国副主席协助主席工作。副主席受主席的委托，可以代行主席的部分职权。”

修改后的四读稿，成为宪法草案初稿，3月中旬经中央扩大范围讨论后，提交宪法起草委员会。3月23日，在宪法起草委员会第一次会议上，毛主席代表中国共产党向大会提出宪法草案初稿，当谈到宪法草案文字尽量通俗以便群众了解和掌握时，毛泽东说：

把什么什么“时”都改为“的时候”。讲话一般不说“我们在讨论宪法时”，而说“我们在讨论宪法的时候”。“为”字老百姓不懂，都改成了“是”字。什么什么“规定之”，“之”字在一句话的末尾，只是重复了上面的，毫无用处，也都去掉了。也许还有改得不彻底的地方，还可以改。

5月底，在刘少奇主持下，宪法起草委员会全体委员对宪法草案初稿进行认真讨论后，形成宪法草案修正稿。

与此同时，全国政协，各民主党派、人民团体以及中央和地方领导机关以及社会各方面代表8000多人，用两个多月时间，进行认真讨论，充分发扬民主，先后提出了5900条修改意见。宪法起草委员会对上述意见进行了认真研究和讨论，共采纳了其中的100多条。6月11日，宪法起草委员会召开第七次会议，一致通过宪法草案修正稿。

6月14日，在中央人民政府委员会第三十次会议上，毛泽东就宪法草案作了详细的说明，会议通过了《中华人民共和国宪法草案》和《关于公布中华人民共和国宪法草案的决议》，要求全国地方各级人民政府立即在人民群众中组织关于宪法草案的讨论，发动人民群众积极提出修改意见。

6月15日，《人民日报》刊登了宪法草案全文并发表社论，号召开展广泛讨论。一场轰轰烈烈的宪法草案讨论随即遍及全国。“新中国第一部宪法草案”一时变成街头巷尾的热门话题。此后，在近三个月内，参加讨论的人数达1.5亿，约占当时全国总人口的1／4，在全国范围内收到118万条修改意见和建议。宪法起草小组从中博采众长，集思广益，再次进行修改。

“宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的”

在全国人大讨论宪法草案前，毛泽东更是夜以继日地修改。

1954年9月6日下午、晚上，毛泽东分别召集会议讨论宪法草案。9月7日晚上，在中南海菊香书屋继续召集开会讨论。9月8日，距第一届全国人民代表大会第一次会议开幕的日期只有七天，这天晚上，毛泽东又在中南海菊香书屋召集周恩来、彭真、邓小平、陈伯达、田家英开会。

9月9日晨，毛泽东批示机要秘书高智用电话通知：

请周、朱、陈、小平四位同志，今日下午五时以前及下午七时以后，看少奇同志宪法报告的头两章，以便晚上十一时左右，和少奇、伯达一起，到我处谈一下这两章中的有些问题。

9日下午，毛泽东在中南海勤政殿主持召开中央人民政府委员会第三十四次会议。会议讨论并修正通过《中华人民共和国宪法草案》，决定提交即将召开的第一届全国人民代表大会第一次会议审议。晚上，毛泽东在中南海菊香书屋召集刘少奇、周恩来、陈云、彭真、邓小平、陈伯达、胡乔木、田家英等开会，讨论刘少奇关于宪法草案的报告稿。

9月11日，毛泽东再次修改《关于中华人民共和国宪法草案的报告(修正稿)》。将“修正稿”改为“草稿”，并署上刘少奇的名字。9月13日晨，审阅修改《关于中华人民共和国宪法草案的报告(草稿)》，批示：“此件送陈伯达同志阅后，送交刘少奇同志：又作了一些修改，请阅酌。拟于晚上谈一下。”

根据中央档案，1954年9月14日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会临时会议，最后审议第二天即将提交全国人大讨论的宪法草案。关于宪法草案的修改问题，毛泽东指出：

宪法草案有两个地方要修改，这是全国人民代表大会代表们提出的意见，改了比较好。一个地方是序言第三段：在“第一届全国人民代表大会”下面加“第一次会议”五个字。下面的年月日也填起来，写成“一九五四年九月 日”。年月日前面没有“于”字，因为当初我们的两位语文顾问（语文专家)一致反对加“于”字，提出几次都通不过，我们多数只好服从他们少数。下面“我国的第一个宪法”改为“中华人民共和国宪法”。这些修改都是属于文字性的，但不改不行。……说这个宪法是“我国的第一个宪法”，不妥；说它是“中华人民共和国宪法”，则名副其实。这是属于文字性质的但是重要的修改，不改就不那么妥当。

在讲话中，毛泽东特别强调“宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的”。同时，毛泽东称赞道：

这是一个比较完整的宪法了。最先是中共中央起草，然后是北京五百多位高级干部讨论，全国八千多人讨论，然后是三个月的全国人民讨论，这一次全国人民代表大会一千多名代表又讨论。宪法的起草应该说是慎重的，每一条每一个字都是认真推敲了的，但也不必讲是毫无缺点，天衣无缝。这个宪法是适合我们目前的实际情况的，它坚持了原则性，但是又有灵活性。

9月15日下午3时，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂隆重召开，毛泽东主持并致开幕词。9月20日，会议一致通过《中华人民共和国宪法》，时称“五四宪法”。

“五四宪法”的颁布实施，基本上确立了我国在新民主主义向社会主义过渡时期的宪政体制，对新中国民主法制的发展产生了深刻影响。对此，毛泽东说：我们这个宪法，是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法。毛泽东这一论断，揭示了“五四宪法”的重要性和特点。

“五四宪法”参考了苏联和东欧人民民主国家宪法，是历史的必然。但随着时代的发展，它的弊端也日益暴露出来。由于社会主义改造的提前完成，“五四宪法”未作相应的修改，以致滞后于社会现实，相当一部分条款被搁置在文本上，没有对国家建设发挥指导与规范作用，直到“七五宪法”修改。

（作者系国家档案局中央档案馆副研究馆员）

（摘自《纵横》2017年第2期）