论网络环境下政府对公共危机事件的应对

杨雪飞

【摘要】当我们怀着热切地心情，满怀憧憬与期待迎接着新时代到来的同时，在全世界人民欢呼雀跃的呐喊声还余音未绝的时候，可能在世界的某个地方正遭遇一个又一个前所未有的“灾难”，天灾或是人祸。9·11事件、伊拉克战争、阿富汗战争、巴以冲突、人质危机、SARS病毒、西班牙马德里“3·11”地铁爆炸事件、南亚海啸，新疆恐怖分子、青岛大虾事件······在这个信息高速共享的网络新媒体时代，所有的这些都将成为全世界人民的记忆。所以公共危机事件的应对问题一直是各界学者与研究者们争论不休的热点话题，抵制公共危机信息如洪水般泛滥传播，减小危机传播过程中给群众带来的恐慌，降低群众心里的不安全指数，提高政府的危机管理能力，对公共危机的传播做出有效地调控，为公共危机管理提供科学的依据，确保政府在应对危机传播与化解危机问题上做出及时、有效的措施，是政府作为社会秩序维护者应该担负起的责任。

【关键词】公共危机事件 网络环境 现状与困境 问题与缺陷 路径走向

一、公共危机事件的定义

可以从“公共”和“危机”两个方面来理解公共危机的含义。“公共”在《辞海》里面的解释是：共同，即社会的共同领域，共同利益。“危机”在《辞海》中的解释是：潜在的祸机，生死成败的关键。在西方，公共一词起源于古希腊，当时它具有两重含义：①具备公共精神和公共意识是衡量一个男性公民已成熟并可以参加公共事务的标志；②人与人之间在相互交往中相互关心和照顾的一种状态。随着时代的发展，“公共”一词一度演变成“政府或政治的同义词”。[郑杭生、何珊君：《和谐社会与公共性：一种社会学视野》，《甘肃理论学刊》2005年第一期，第5页。]所谓公共危机，它是一种相对于危机来说更具特殊性的危机状态，以空前的频度、空前的规模、空前的复杂性、空前的破坏力带给人民生命和财产安全、自然状态、世界经济、政治、文化、甚至社会的方方面面带来严重的影响，严重破坏人类赖以生存的家园，人类智慧文明的成果，制约社会向前的步伐。有的学者认为，“在公共管理领域，公共危机通常是指由于深层的社会问题、制度问题和体制问题的长期积累，在某些偶然事件的激发下而产生的对于整个社会的正常秩序及基本价值体系构成严重威胁的具有突发性、不确定性和严重危害性的事件”。[周庆行唐峰：《公共危机决策绩效评估指标权重研究——基于基层分析法》，《理论与改革》2005年第6期，第115页。]公共危机除了具备以上特点之外还有它自己独有的特征，那就是其社会性与扩散性。简而言之，综合一些学者的看法及其自身对公共危机内涵的理解，我认为公关危机事件就是由于内部或外部不确定性因素的变化，对整个社会的公共秩序、公民财产、生命安全等造成影响或有较大威胁与伤害的一种紧急情况与危险状态，需尽快做出决策，进行处理与应对的紧急事件。

二、网络环境下政府应对公共危机事件的现状与困境

在全球化大背景下，政府应急管理理论主要集中体现在以下几个方面，在研究范围和内容上，从自然灾害与政治领域开始转向社会公共领域；研究目的由原来的政治目标转变为建立整合的公共危机管理体系；研究的重点由原来只重视危机现场的管理转变为对危机整个生命周期的关注，尤其重视危机前的预警研究；研究方法上追求多元化与全方位的研究，从纯粹的定性研究到定性与定量相结合的方式；研究导向上由国内走向国际化研究。这是国内对于公共危机事件的研究现状。而进入21世纪，随着网络信息技术的发达，信息传播的环境和形式日趋复杂，信息的传播渠道不光有传统媒体，自媒体也参与其中。“主流媒体”的声音逐渐减弱，人们不再愿意接受“统一的声音”来被告知对与错，而是通过自身拥有的独立资讯，对事物做出主观判断。自媒体不仅让置身其中的人了解到当前的状态，也让远在世界各地的人感受到事态的紧急。公众不再单纯的是信息的接受者，更是信息的传播者。面对突如其来的危机，全国群众会通过各种方式发表言论，一时之间谩骂、讨伐、赞扬、质疑等各种声音齐聚网络，这样的局面对政府与危机事件当事方无疑是一种挑战，在这种常态下，一旦出现负面消息，传播与异变的速度之快，波及面的程度之广是我们无法想象的。如果相关事件主体疲于应对或应对不当，缺乏有效的危机管理机制，公共危机就有可能像滚雪球一样深度发酵，严重时甚至会危害整个国家的生存。目前我国正处于社会转型期，也是公共危机爆发的高频时期，身处网络环境下，政府的一举一动都在群众的监督之下，面对公共危机的产生甚至于传播，政府作为整个社会秩序的维护者，必须做出有效地解决。朱光磊教授认为：“社会性事物的管理也是政府的一种责任，是衡量政府成败的标志之一”。[朱光磊：《现代政府理论》，高等教育出版社，2006，103页]然而传统环境下的政府应对公共危机事件习惯上以兵来将挡，水来土掩以及事后救火的消极、被动的方式来应对，这是未来我们创建新型政府，提高政府危机管理能力最应该摒弃的。

三、我国政府在处理公共危机事件上存在的问题与缺陷

（一） 政府严重缺乏危机管理意识

阿尔文·托夫勒在《未来的冲击》中曾指出：“由于不去预先考虑未来的问题与社会，我们从危机走向危机。”深刻阐明了具备危机意识的重要性。“存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘乱，思所以危则安矣，思所以乱则治矣，思所以亡则存矣。”这是中国古代对危机意识的经典总结。其实危机并不可怕，可怕的是应对者的麻木不仁，自作聪明的认为时间是最好的良药，甚至在已经踏入危机途中，仍然在沾沾自喜于曾经取得的成绩，当危机发生时，却已经丧失了应对危机的能力。当前的政府危机意识淡薄，紧急时刻不能及时应对，反应滞后，导致事件影响迅速扩大。我们从“任志强发微博”事件中了解到，政府本应该在任发出微博时对该事件予以重视并监控事件的发展，但政府没有，接着当主流媒体对任的言论加以抨击时，政府也没有给出任何反应与举措，当网民举报任的微博持续发布违法信息已经产生恶劣影響时，国家互联网办公室根据相关的法律法规依法关闭任志强的微博时，政府才开始介入，此时事件的影响已经很严重。在之后对任的处分通知与处分结果的公示问题上，政府仍然没有给予相应的解释。政府任由事态肆意发展，逃避现实的态度，不主动披露，不配合媒体的行为，并不能避免媒体和公众对于事件了解的渴望，在信息反馈不足的情况下，公众会愤怒地对政府面对危机的态度与行为进行谴责和抨击。政府的种种举措会一度降低自身在公众心中的公信力，甚至摧毁在公众心中的美好形象。而这一事件当中的种种迹象都表明我国政府缺乏危机管理意识，尽管政府已经平安渡过某些危机，但不要心存侥幸，渡过危机不是目的，我们的最终目的是要预防和避免二次危机发生。

（二）对微博，网络，新型网络传播工具的社会影响力认识不够

微博，微信，网络，新型网络等传播工具，具有方便快捷、创新交互、完美的实时性特点。例如在2008年发生的5.12汶川大地震时，Twitter比彭博社还快了22秒，通过微博发布了第一条关于地震的消息。还有在2010年江西宜黄县发生的一起自焚事件，这起由于拆迁引发的事件中，户主的妹妹，母亲，大伯被烧成重伤，之后当他们想赶赴北京反映情况时，在机场遭到当地官员的围追堵截，姐妹俩只好躲进厕所，用手机向媒体求救，现场的情况被传到微博上之后，迅速引起了政府，媒体以及普通民众的关注。传统媒体的跟进报道为事件受害人讨回了公道，拆迁责任人也得到了相应的处分。从这些发生的事件我们可以看出，新型媒体通过信息传递所引发的社会关注，已经产生深远影响，甚至改变某些社会事件的进程。显然，政府低估了新型网络传播工具的社会影响力，对公共危机的前期处理不当，根据危机风险的放大原理，加上网民的推波助澜，将会引起公共危机的连带效应，导致公共危机消除期长，影响加大。

（三）政府危机管理体制不完善

就目前的形势来看，我国的公共危机预警、预防、监测机制的形成还有待于完善，已有的少数危机管理机制，也是因为在应对危机中或是危机解决之后才形成的。“得过且过，敷衍了事”是现代政府应对危机的真实写照。现有的危机管理体制导致政府缺乏危机感，危机观念淡薄。危机发生时只是由临时成立的危机管理小组来应对，而不是由一个拥有专业技术人员的危机管理部门来负责，由于没有事先的准备与培训，面对突如其来的危机，政府没有一套可行性方案进行针对性的应对。朝九晚五喊着居安思危的口号，却过着及时行乐、高枕无忧的日子，不过是求得心理安慰。在我看来，口号喊的再响，危机出现时不能做出有效的应对一切都只不过是空谈。危机的产生，不是一朝一夕的，而是因为某种原因长期积累，危机管理体制还不够完善，忽视了危机的信号，没有及时采取应对措施，导致多重风险的叠加。从我国政府的“条块分割，各自为政”的危机管理体制我们就能找到缘由。由于领导者的换届、调职、离任等原因，在职时所主管的相关事件不能很好的交接，前事随风而去而无人问津，没有专门的部门去系统的管理这些潜在的风险，另外在审批和监管过程中上没有严格按照规定执行，长期积累留下隐患，导致危机出现时，惊慌失措，无从应对。“居安思危”是我们自古以来坚守的生存法则，虽然因为某些客观的原因，我们无法避免公共危机的发生，但是我们尽量要在危机出现时拥有一套完备的紧急应对方案，从容应对危机，尽一切可能将损失降到最低。

（四）官员问责机制不成熟

目前我国的政府官员问责机制不够成熟，面对突发的公共危机事件，官员之间职责不清相互推诿扯皮，不敢轻易做出决策，唯恐处理不当承担过失责任，更怕因小失大，断送自己的仕途之路，苟且地置身事外，不理会，不应对危机，将难题推给别人。导致危机应对不及时，影响迅速扩散，后果一发不可收拾。官员行政责任意识严重缺失，将人民的利益置于自身的利益之下，以权谋私，得过且过，道德的伦丧，追求财富，高枕无忧的仕途的欲望，导致失职，渎职的现象屡有发生。正像孟德斯鸠说的：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才会停止。”所以为了保障国家的稳定，社会的长治久安，人民的生命财产不受侵害，政府要进一步将权力与责任挂钩，从制度上保证各级行政人员竭尽全力为人民办实事，因此完善官员问责机制的工作迫在眉睫。

（五）社会资源整合能力差

由于我国政府长期处于“大政府，小社会”的传统概念中，还没有从全能政府的神坛上走下来，对于发生的公共危机事件大包大揽，不能充分认识到自己的实际能力，没有认识到应对公共危机是需要政府上级部门做出明确战略规划，发号施令，下级积极执行，调动一切可以调动的社会资源、群众力量共同面对的全社会性的问题。公共危机最大的迫害在于社会秩序的破坏以及由此带来社会心理的脆弱，因此恢复社会秩序稳定的首要选择就是让社会各界参与其中，如果政府不给予社会各界参与社会救治的机会，不让社会各界了解事态的发展，不公布危机的信息，自然而然降低了社会各界作为社会一份子参与公共事务的积极性，进而忽视自身对社会的灾后重建所承担的责任。网络环境下，追求整合效应，体现现代政府对危机管理的科学性诉求。

四、网络环境下政府有效应对公共危机事件的路径走向

（一）增强政府的危机意识

公共危机事件是由一个个细小的因素长期积累而产生的，虽然它具有不确定性，突发性，但是任何事件的发生都或多或少会有预兆的，只要政府增强危机意识，时刻居安思危，警惕一切细微的变化，尽可能多的考虑将会遇到的问题，对于危机，我们的目的是预防，而不是付出更大的代价去反思与弥补。亡羊补牢，为时未晚，但有效的预防和准备，防患于未然才是最值得去做的。政府有义务也有权力让社会、企业、群众在安稳状态下进行危机管理培训，就像火灾预演一样，预演紧急状态下将会遇到的问题，并想出对策来解决。首先我们应该重视稳定时期危机管理的研究，增加相关投入。其次，我们应该重视政府与各级相关科研部门的合作研究，分析典型案例，建立网上分类危机管理的案例库与知识系统。最后我们将总结好的理论移植到实践中去，全方位的去寻找符合我国国情的危机计划与方案。

（二）完善危机管理法制建设

首先，我认为在网络环境下公共危机在传播过程中，由于商业机构，网络推手的攻击性目的，故意扭曲事实，传播与主流价值观不相吻合的奇谈怪论，吸引群众的眼球，势必会造成信息的失真，引起民众不必要的恐慌。对于此种情形，政府应该竭力遏制不良言论的发表，对于恶意散步谣言传播虚假信息的人追究其律责任。其次，我认为一些地方政府组织的应急救灾力量之间指责不明，机制不顺，处置突发事件的非常态下，地方政府，社会组织，公众缺乏必要的法律援助，因此政府应该完善公共危机管理的法律法规建设，吸取我国与他国危机处理的惨痛教训与经验，明确规定紧急情况下，地方政府，各级相关单位与部门能夠行使的特殊行政权力，包括可以行使到何种程度。面对不同的公共危机事件，政府可以调配的机构与社会组织，都应该尽量明确的写进法律条例中。最后，我认为应该增加公共危机管理法律的可操作性，细化已经有的应急管理法律法规，一直以来各界学者都将研究重点放在建立新法是不对的，我们应该清理现有的法律法规，因为制定一部新法的成本远高于对于旧法的修订与解释的成本，所以我们应该完善现有法律法规，将其潜在的价值充分挖掘出来，达到人尽其责，物尽其用的效果。习近平总书记对于西安地铁三号线问题这样说到：“落实中央要求不是将安全写在文件里，写在纸面上，而是要装在所有人的脑袋里，体现在硬邦邦的制度保障上”。足以见得完善的法律规章制度对于应对危机管理的重要性。

（三）建立危机管理机构与相关体制

应对公共危机，既需要决策机构制定战略，政府信息部门公布最新信息引导舆论导向，組织机构协调各方力量，有效整合社会及其他公共资源，执行机构具体操作执行，来共同解决公共危机。而且政府，社会，公众要有一个统一指挥的危机管理体制，合理整合组织资源，具体来讲，我们应该学习西方的城市建设，在应对一般的危机事件时，向相关部门提供可靠的信息，进行常态的分析，运用先进的技术手段与监测工具，制定出一套预警方案。所以我国政府需要建立信息管理子系统、指标管理子系统、数据模型子系统、专家分析子系统、风险评估子系统、警情发布子系统、预警对策子系统，各子系统分工合作，建立一系列应对危机的专门化机构，形成一套符合中国国情、政情的有中国特色的危机管理体制。

（四）建立完善的信息机制，加强各机构的合作

信息是一切行动的前提，完善的信息机制，既有为各个机构输送各种可用信息，提供行动依据的作用，又担负着让公众了解事态发展的责任，所以我们应该利用公共关系学的相关知识，让相应的责任机制尽一切可能公开信息，满足民众的知情权，获得民众的支持，并让主流媒体发言，将舆论引向积极的一面，阻断消极信息的扩散。公共危机事件的发生，公众心里的恐慌是必然的，而运用信息机制，将信息公开化，塑造政府在公众心中的形象，提高政府的公信力，让公众了解到如此危急时刻，政府是他们的依靠，是他们的守护者。各个机构，各担其责，各发所长，承担起自己领域内该做的事，促进政府公共危机相关部门的横向与纵向的信息沟通，加强机构间合作，为共同解决危机贡献力量。

五、结论

网络环境下危机管理已经成为一种常态化的挑战摆在政府、企业、甚至个人眼前，该如何转危为安，甚至从危险中获得那个潜在的发展机会，是我们研究的重点所在。网络环境下，尽管政府已经认识到预防公共危机的紧急，应对公共危机的艰难，危机善后处理工作的繁琐，但由于我国政府对公共危机事件的反应灵敏度不高，危机意识淡薄，决策迟疑，相关危机管理条例不完善，社会资源整合能力差等一系列问题的存在，导致我们政府在应对公共危机事件方面的能力还有待于提高，针对政府危机管理工作进行深入的研究和探索性的实践，找到一条符合我国国情、政情的有中国特色的公共危机管理体系将是今后我国长期而艰巨的工作任务及我们未来将要攻克的难题。

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