土地储备成本控制研究

田利娟��

[摘要]土地储备是各级政府按照土地利用总体规划、城市发展规划要求，对土地资源进行收购、整理、出让的一系列土地资源管理活动。土地储备对有限的宝贵土地资源进行合理利用，对于推动我国城乡发展、实现土地资源优化配置具有积极意义。由于土地储备周期长、资金占用规模巨大、土地收益的不确定性等特点，导致土地储备成本管理难度大、财务风险显著。文章分析了土地储备成本的构成、特点，总结了土地储备成本管理存在的困难，并创新性提出资金入口与出口互联、地供需互联及执法互联的成本管理理念，实现土地储备成本的有效控制。

[关键词]土地储备；成本；困难；思路；措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721252

1土地储备成本概述

土地储备是指各级政府按照法定程序且在权限范围内，通过收购、回购、征用或其他方式取得土地使用权，并对土地进行一级土地开发、储备，并将土地使用权转让的一系列行为。土地储备成本包括土地使用权获取成本、前期开发、储备、出让等过程发生的成本。土地储备成本按照土地储备三阶段可分为土地购置成本、土地开发成本和土地持有成本。土地购置成本是指获取土地的费用，主要包括征地、安置补偿费及相关税费等；土地开发成本主要是指土地整理及配套基础设施建设费用；土地持有成本主要为融资利息和投资风险成本。

土地储备成本具有资金需求量大、资金需求周期长、成本可控的特点。土地储备因涉及土地购置成本、开发成本、儲备成本，成本费用繁多，资金需求规模一般达到几亿元或几十亿元。土地购置成本一般占全部储备成本的20%，且该比例与土地开发程度密切相关，增量土地购置成本低，存量土地购置成本高；土地一级开发成本因涉及土地整理、基础设施等大型建设项目，其成本往往占总成本的60%～70%，且因土地性质或规划用途不同，土地开发成本具有不确定性。

2土地储备成本管理存在的困难

21资金来源不足、结构不稳定，资金补充机制不健全

目前我国土地储备资金来源的渠道主要有以下几种方式：政府拨付的启动资金、银行贷款、土地出让收益。政府拨付的启动资金是一种财政拨款筹资，是各级政府为支持土地储备制度运作，实现政府有效调控城市土地市场的目的而进行的财政拨款。在土地储备制度运行初期，由于土地出让量少，土地征收和土地整理量大，这部分启动资金十分重要，是土地储备制度正常运作的基础，然而这部分政府拨付的资金与资金占用量巨大、占用周期长的土地储备资金需求量相比而言，仍然是杯水车薪，数量有限，而且这部分资金常常受到政府收入总额限制和其他用途的竞争，使得资金收入没有连续性和稳定性。另外，财政资金拨款时间和使用时间常常存在着错位。

22土地储备涉及众多部门、人员，对约束激励机制提出更高要求

虽然土地储备工作由当地土地储备中心负责具体实施，但组织实施的过程涉及众多的政府部门、人员配置，导致土地储备成本控制环节众多、委托代理问题较突出。一条完整的土地储备工作链涉及国土资源管理局、各级地方政府的各个部门等，成本管理的每一环节都将直接影响成本控制质量。如何制定一套全面覆盖各部门、各经办人员的约束激励机制，充分调动各部门、各人员控制储备成本的热情与积极性，成为影响土地储备成本控制的重要因素。

3土地储备成本控制思路及措施

31进一步细化土地储备成本分类，明晰土地储备成本影响因素

通过对土地储备成本重新分类，将原来的土地开发成本分为：土地征用成本、土地拆迁成本、土地动迁成本、“三通一平”成本、安置建设成本、市政配套成本、公建项目成本、贷款利息、工作经费等其他等费用，重新分为关于资金的成本、关于地的成本、关于人的成本，使影响成本因素明晰确切，便于制定相关资金、土地及人员的管控措施。

32树立资金入口与出口互联的资金管理理念，优化土地项目资金结构

树立资金入口与出口互联的资金管理理念。通过实现资金融入与投放的相互联动，根据土地储备资金需求确定融资规模，同时也创新了融资渠道，降低了融资成本费用。实现资金入口与出口的互联的渠道及思路为：①加强与金融机构的业务合作与创新，探索并设计以土地储备现金流作为标的，以拆迁单位、人员为销售对象的，产品收益将随土地价值浮动的可销售金融产品。②土地储备中心投资成立专业化的投资理财中心，专门负责设计以储备土地为标的资产证券化、土地开发信托等金融产品。以上两种思路均可创新性实现：土地储备中心土地储备成本的提前回笼，为土地储备中心提供了稳定的、低廉的资金来源，同时也将土地收益的不确定性转嫁于投资者，有效控制了土地储备中心的财务风险；前土地使用权所有者也可享受土地增值带来的财富增长，极大刺激了拆迁主体购买该类金融产品的积极性。

成立土地储备基金，改善土地储备中心财务状况。由于土地储备资金需求规模巨大、资金期限长，而传统的银行信贷融资期限短、融资成本高、融资额度紧张等，难以满足土地储备的资金需求。充足的财务资金能够确保土地储备工作的顺利开展，保证土地购置、土地的开发、土地的转让等环节的工作质量，有效提高土地储备中心的风险抵御能力。因此，土地储备中心应利用历年积累的土地收益，成立土地储备基金。土地储备基金将由土地储备中心统一运作，滚动用于土地储备工作。土地储备基金将有效提高土地储备机构自有资金比例，强化其风险抵御能力，同时也减轻了对银行信贷的依赖，有效降低了土地储备利息成本。

33树立土地供需互联、执法互联的成本管理理念，加强土地储备成本控制

树立土地供需互联、执法互联的成本控制理念。根据区域经济发展需要，结合实际招商引资及土地招、拍、挂情况，制订科学、合理的土地的收储计划和出让计划，即需要多少地征收多少地。首先，供需互联的理念，能够有效避免土地闲置而产生的看管、垃圾清运等费用、因过度储备土地而产生的融资成本。其次，土地储备供需互联，也有效避免了因大量土地囤积而造成的土地资源浪费，确保土地价值规律的正常发挥，有效优化了土地资源的配置。执法互联理念，则要求对收储成本构成要素进行重新分类，明确各部门对发生在本部门储备成本的监督管理责任，从而敦促各执行部门制定切实、可行的成本管控措施。

采取灵活的收购储备方式，减少储备资金占用。根据土地储备中心资金状况，灵活选择多样化的收购、储备、转让模式：资金较宽裕情况下，可采取熟地招标、拍卖出让；资金紧张时，可与有意向的开放商合作进行一级土地开发，同时给予对方一定的优惠政策，或者适当情况下实行生地招标、拍卖，从而减少土地储备资金投放，转移部分风险。另外，可将储备期间的土地临时出让，如出租给绿化公司种植林木、作临时停车场、堆场等，实现以地养地，降低土地储备成本。

34构建覆盖全员、全过程的土地成本控制激励约束机制

构建覆盖全员、全过程的现代成本控制激励体系。“全部”强调的是对全部费用加以控制，“全员”强调的是领导、管理者和工程技术人员的全部员工参与，树立和提高成本控制意识，“全过程”是指对成本控制的各个阶段都进行成本控制。全面、公正、透明、合理的成本控制激励机制能够有效调动各单位和部门的积极性，主动实施成本控制措施。政府可以通过签订激励合同的方式，实现激励与约束。成本激励合同是机会和风险的结合物，将成本控制绩效与各责任主体的经济奖励与惩罚进行挂钩。目前，成本激励合同应用最多的是成本加酬金合同，即目标成本合同，通过明确的成本目标和奖罚来刺激成本控制主体成本控制的积极性。另外是总价合同，总价确定后成本控制主体享有所有的成本结余同时承担全部风险。