论阜平县城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义

马征

[摘要]在国家不断加强重视国家级贫困县如何实现顺利脱贫的大背景下，国土部出台一系列政策向国家级贫困县倾斜。阜平县作为国家级贫困县，备受国家重视，并作为河北省首批城鄉建设用地增减挂钩项目实施试点，研究其项目对阜平的现实意义，对其在全国范围内推广具有至关重要的作用。

[关键词]城乡建设用地增减挂钩；整村搬迁；扶贫开发

[DOI]1013939/jcnkizgsc201720055

1引言

随着我国经济不断发展，城镇化的步伐加快，城市的建设用地储量不足，与农村的闲置土地形成了鲜明的对比。为化解这一矛盾，国家出台了一系列的政策措施，其中城乡建设用地增减挂钩政策效果显著。在国家的号召下，河北省高度重视城乡建设用地增减挂钩政策，并积极开展整村搬迁试点工作。阜平县作为“三合一”重点县，国家扶贫攻坚试点县，备受国家政府的重视，2013年习近平总书记来阜平实地调查贫困现状，并作出重要讲话。国土资源部在2015年《支持乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的若干意见》中明确规定将阜平作为全国城乡建设用地增减挂钩项目试点，同意阜平增减挂钩节余指标在河北省域范围内流转。

2阜平县增减挂钩基本情况

21阜平县基本情况

阜平县为全山区县，山地、水、旅游、林地等资源丰富。一是荒地资源丰富，山场面积326万亩，占县域总面积的87%，可供开发整治的荒山约为52万亩，通过合理开发可增加耕地、园地或林地规模。阜平县地域范围2496平方公里，现辖13个乡镇，有村庄行政村209个，自然村1131个。2015年全县总人口228万人，全县贫困村164个，贫困户326万户，贫困人口577万人，贫困发生率达到2531%。“十二五”期间，全县加快美丽乡村建设，大力发展县域经济发展，成效显著。一方面着眼“城乡基础设施一体化、社会公共服务均等化”目标，按照“1+6+43+37+32”县域镇村规划体系，改造提升一批，坚持村庄改造与乡村旅游结合，既改善居住条件又增加收入。先期启动8个试点村，目前，规划设计基本完成，基础设施已动工。搬迁整合一批，2015年启动了1610户6281口人的搬迁整合工作。首批4个试点村已完成前期工作，即将启动实施。

22阜平县增减挂钩项目实施流程

前期准备阶段，由县、乡两级领导小组入驻项目区对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行宣传动员、民意调查，制定《拆迁补偿方案》。制订项目实施方案及时序包括拆旧区复垦和建新区建设进度安排、房屋分配方案、土地权属调整方案、过渡安置方案、组织搬迁方案、补偿安置费支付方案、土地复垦后管护措施等。之后由乡镇、村委会进行公示听证。下一步由乡镇组织对村内土地、房屋、树木及其他地上附着物进行登记评估，公示，签订拆迁补偿协议。财政局制订增减挂钩指标收益返还方案，整合挂钩指标收益资金和村村通、安全饮水、危房改造、电网改造、农村面貌提升、发改、移民、扶贫等各类涉农资金，对统筹资金设立专项账户，组织专人进行监督检查、审计核算。

有县国土资源局牵头组织立项，组卷上报。项目批复后，由乡镇政府组织负责村民过渡安置、搬迁、建新区用地补偿等工作；建新区用地需按相关程序征为国有的。搬迁完成后通过招投标确定施工单位和监理单位，对土地进行复垦。由国土局组织进行竣工测量，由县政府对复垦地块的耕地面积、等级、配套设施进行自验，然后上报省厅复核。拆旧区土地复垦验收后，由乡镇政府按照土地权属调整方案指导村委会对复垦土地进行确权或流转工作，并按照土地复垦后管护措施进行管护，确保不发生撂荒、人为破坏和非法占用等情况。建新区竣工后，由乡镇政府按照补偿协议约定给农民分配房屋，相关单位依法办理土地使用权证、房屋所有权证等产权证书，并做好建新区水、电、暖、医疗、网络、电视等生产生活保障工作。

3阜平县增减挂钩项目现实意义分析

31社会效益分析

城乡建设用地增减挂钩项目可以提高土地使用效率，实现规模化管理，使散户能够集合起来共同抵抗市场风险，进而促进农民增收。

一方面，通过实施城乡建设用地增减挂钩项目使城市中占有的耕地在农村中得到及时的补充，以保障耕地总量的供给。农民可以种植更多的耕地，并可以联合起来把耕地集中外包或者由村集体统一种植管理，以减少自己种植的盲目性。其中楼房村项目复垦规模为965hm2，新增耕地面积698hm2，新增耕地率723%，项目的实施可使农民受益，缓解当地人地紧张关系，还可以增强区域农业综合生产能力，是项目区农村居民点复垦为旱涝保收的高产稳产田，光、热、水资源利用率得到提高，确保阜平县耕地总量动态平衡的实现。[1]

另一方面，通过项目区进行土地复垦工程建设，硬化地面及路面，田面平整，灌溉设施布置，田间道路完善，增施有机肥等措施，以增加耕地的数量，改善耕地的质量。村集体可更方便地把村民集中到一起进行种植养殖技术的培训，使村民能够掌握更科学的生产技术，最终得

到更多收益，也可使新增耕地生产能力达到项目区所在地中等产量水平。

32生态效益分析

项目的实施，将原有的建设用地改造成了农业用地，可以有效地改善当地的生态环境，通过种植更多的绿色植被来防风固沙并净化空气，再通过农民管理从侧面防御自然灾害的发生，同时促进土地生态环境的良性发展。[2]项目建成后，居民点将被农田生态景观取代，项目区呈现田、水结合的立体生态景观格局。

33经济效益分析

仅仅分析阜平县楼房村的例子，其项目区地理位置优越，通过开展城乡建设用地增减挂钩项目可新增耕地面积698hm2，新增耕地率723%，项目区总投资8630万元，单位面积投资725000元/亩，该项目所需的农村建新资金、拆旧区整治复垦资金及拆迁户补偿安置资金，由县财政以拨款方式先行垫付，用项目区流转指标收益全额返还。由此可以看出阜平县城乡建设用地增减挂钩项目可以获取充足的资金来支持项目的实施。

34扶贫效益分析

通过开展城乡建设用地增减挂钩项目中住房条件、卫生院、学校、文化活动中心、道路等基础设施的建设，可以从根本上改善村民的居住环境，使村民能够及时看病，孩子能够安心读书，村民出行方便，并且经常参加村集体组织的文体活动，身体健康，精神愉悦。增减挂钩项目与土地综合开发整治项目相联系，使村民的土地得到更好的利用，并且发挥出最大的价值。

同时，政府通过合法合理的程序开展该项目，极大改善了贫困地区农户住房条件，使山区农户搬入楼房，周围基础设施条件提高，农户教育、医疗、养老水平及便捷程度得到改善。通过宅基地复垦，增加了村民的耕地数量，提高了耕地质量。建新区住宅小区建设按照美丽乡村标准建设，在帮助农户搬入楼房的同时，完成了美丽乡村建设任务。

4结论

阜平县开展城乡建设用地增减挂钩项目下依靠自身“燕山—太行山片区区域发展与扶贫攻坚试点县”独特优势，以增减挂钩项目结余指标流转资金，对阜平县的82个项目区进行整村搬迁，保障了阜平县的社会效益、生态效益、经济效益、扶贫效益的综合效益提高百姓的生活质量。该项目可以统筹整合易地扶贫搬迁等其他政策性资金，以保障当地居民的教育、医疗、养老等得到顺利实施。同时把建新区建设成为美丽乡村，解决了一方水土养不了一方人的问题，对阜平县扶贫开发工作贡献了巨大力量。

参考文献：

[1]徐小黎，杨荫凯对城乡建设用地增减挂钩工作的思考和建议[C].郑凌志中国土地政策蓝皮书（2011）北京：中国大地出版社，2013：219-223

[2]陈美球，马文娜城乡建设用地增减挂钩中农民利益保障对策研究[J].中国土地科学，2012（10）