制度创新推动特大镇升级

孟习贞

（首都师范大学 管理学院，北京 100089）

制度创新推动特大镇升级

孟习贞

（首都师范大学 管理学院，北京 100089）

特大镇在人口规模、产业发展、经济实力以及城市功能等方面已经成为事实上的城市。为探索培育中小城市，多年来政府试点赋权管理特大镇，镇政府的职能因此得到强化，社会服务能力提高，特大镇的城市功能逐步完善。但是随着试点改革的深入，特大镇的管理与发展遭遇制度瓶颈：持续发展受到资源配置权限的束缚；公共服务供给困于管理力量有限；囿于执法权限使得镇政府“看得见、管不着”；“农民城”的现实妨碍居民生活品质的提升等。为此，需要制度创新：创新思维和理念；设定门槛；平衡利益以及创新土地指标体系等，以此激发特大镇的发展潜能和活力。

特大镇；城市；试点改革；发展瓶颈；制度创新

所谓特大镇，主要是指我国那些因经济发展较为强劲而聚集大规模人口且人口密度较高的建制镇。特大镇通常依靠区位、资源等优势形成独特的块状经济和特色产业，吸引大量农村转移劳动力就业，成为县域经济最具活力的部分。正因为特大镇在经济实力、人口规模、基础设施等方面具备城市雏形，2016年2月国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确提出将具备条件的特大镇有序设置为市，加快培育发展一批中小城市。本文以超级特大镇为对象，旨在探讨特大镇升级的迫切性、可行性及其对策。

一、特大镇是事实上的“城市”

（一）人口规模超小城市

特大镇的崛起始于产业兴旺。产业链的形成推动镇域经济发展的同时创造了大量就业机会，进而人口集聚、城镇基础设施完善和公共服务水平提高。根据《国家新型城镇化报告2015》，镇区人口达10万以上的特大镇有238个。图1所示的是部分超级特大镇的人口规模。

按照2014年国务院颁发的《关于调整城市规模划分标准的通知》的规定，城区常住人口20万以下的城市为II型小城市。这些超级特大镇的人口规模已远远超过II型小城市，达到I型小城市标准，常住人口超过50万的盛泽镇、虎门镇、长安镇、狮山镇等则俨然是一座中型城市。

图1 部分特大镇人口规模（2015年，单位：万人）[1]

（二）经济规模超县级市

特大镇的经济规模超县级市。图2呈现了部分超级特大镇2015年的GDP规模。

图2 部分超级特大镇GDP规模（2015年，单位：亿元）[1]

广东省东莞市长安镇2015年实现生产总值400.5亿元，增长11.1%，镇本级可支配财政收入23.6亿元[2]。东莞市虎门镇2015年实现生产总值447亿元，同比增长8.1%，远远超过云南丽江（290亿元），与甘肃武威（416.19亿元）、海南三亚相比（435亿元）也略胜一筹[3]。虎门镇的经济规模不仅超过了中西部某些地级市，还可以与一些东南沿海城市比肩。浙江省2015年有14个特大镇的生产总值超100亿元，平均税收收入超过10亿元，其中温州市苍南县龙港镇2015年生产总值规模达到226.9亿元[4]。

（三）已具备城市基本框架和功能

目前超级特大镇已基本具备城市基本框架和功能。例如浙江10个特大镇建成区面积平均达到1 681公顷，高于浙江全省34个县建成区面积的中位值1 579公顷（2014年）[5]。特大镇的典型代表温州市苍南县龙港镇目前的镇区人口达25万人，镇域面积为172.05平方公里，人口密度为1.3万人/平方公里，相当于北京、上海等特大城市中心区的人口密度[6]。又如广东省东莞市的虎门镇、长安镇，其城市建成区面积分别为78平方公里和56.44平方公里[7]。这两个特大镇通过已建成的京港高铁、穗莞深城轨等轨道交通、以及广深高速、广深沿海高速等高速公路，实现了与珠三角地区港口、机场的快速对接，城市形态和功能已经完全融入珠三角城市群。超级特大镇的社会事业较发达，城镇绿化，公园及休闲健身广场等建设成就显著；基本实现污水、垃圾的集中无害化处理；公共交通网络、教育医疗服务、广播电视等城市基本功能较为完备，城市公共服务体系较为完善，其宜居水平接近中小城市。

二、试点经验为特大镇升级奠定基础

2010年以来，按照中央统一部署，一些地区开展了对特大镇的行政管理体制改革试点。在行政管理体制改革试点经验的基础上，国务院于2013年初颁布《全国促进城镇化健康发展规划纲要（2011—2020年）》，提出“镇”改“市”，升级特大镇，培育一批新生中小城市。进一步地，2014年底国家以浙江龙港镇、吉林二道白河镇两个特大镇作为探索新生中小城市培育的试点单位。基于中小城市培育试点经验，2016年2月，在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中明确提出将具备条件的特大镇有序设置为市。多年的试点改革与探索，为升级超级特大镇打下了坚实的基础。

（一）理顺上下级权限转移承接，强化镇政府职能

在培育特大镇为中小城市的改革试点过程中，基于委托事项的相关法律、法规及委托管理协议中行使审批和管理权限的有关要求，通过签订行政委托协议的方式，明确市县有关部门与特大镇政府之间的行政委托具体内容，其中包括行政委托的事权范围以及审批事项、依据、条件、时限、流程等。在履行协议的过程中，理顺了市县有关部门与特大镇之间的上下级权限转移承接关系。镇政府为此充实人员、加强业务培训，并建立审批工作制度，明确工作内容、责任、流程、监管等，政府职能因此得以强化、转变，社会管理和公共服务的能力得到提升。

（二）创新行政管理体制，有效避免机构臃肿

试点改革过程中，一方面下放行政权限，另一方面精简行政机构。机构精简，编制不增，承担职责却不断扩大，试点镇唯有创新管理模式，通过购买公共服务、采用PPP模式等，由以往“养人”转向“养事”。这样不仅降低公共服务成本，而且改进了公共服务质量，行政管理效率因此得以提升。例如东莞市长安镇通过采用购买公共服务、PPP模式等引导民间资本参与教育、医疗、公共设施建设，大力缩减了行政编制人员的数量。2015年行政编制人员仅161人，远少于中西部地区同规模县市（湖北省南漳县行政编制人员1 877人。云南元江县人口是长安的三分之一，行政编制人员1 062人[1]）。目前特大镇的市政、环卫、绿化等城市管理工作，已基本采用购买服务形式。例如虎门镇通过聘用税务协管人员专门负责50万元以下的征税对象的收税工作[2]。青岛市南村镇通过购买公共服务的方式建立了环卫一体化体系；通过PPP融资模式促进了供热、供水一体化建设。

（三）逐步实现行政管理高效化、社会服务精细化

试点特大镇在社区管理自治、社会组织培育、公共服务采购等方面进行了积极的探索。例如东莞市长安镇采用社区管理模式，其社区综合服务中心的司法、妇联、民政等部门岗位向社会组织购买专业服务。虎门镇则建立镇级社工协会，以此促进全镇社会工作专业服务的有序发展。探索过程中镇政府的行政管理效率逐步提高、所提供的社会服务也更为精细，镇政府的角色也逐步从服务提供者转变为市场监管者，基本实现从乡村型向城市型的城镇管理模式转变。

（四）公共服务均等化增强，农业转移人口市民化通道拓宽

为了特大镇的持续繁荣与稳定，特大镇积极接纳外来农民工。首先大力推进公共服务的均等化。例如在广东省东莞市的长安镇、虎门镇，本地人口和外来人口已均等享受教育、医疗等基本公共服务。为重点解决外来人口随迁子女教育问题，镇政府采用PPP模式引入民营资本，加大教育投资力度，不仅“新莞人”享受到了“同城同待遇”，而且创新了公共服务供给模式。其次积极改革户籍制度和居住证制度，打通农业转移人口市民化通道。例如在2011—2015年间有近2 000人凭积分、人才等资质成功落户东莞市长安镇。针对投资纳税型、学术技能型和企业推荐型人才发放长安镇“优才卡”，凭“优才卡”享有教育、医疗、住房等方面服务的优惠[1]。

三、特大镇的管理与发展遭遇制度瓶颈

然而，由于我国现行行政层级和区划设置以及相应的政府间权利配置格局，使得特大镇的管理与发展受到体制的羁绊和制约日益凸显。具体表现在以下四方面。

（一）持续发展受资源配置权限束缚

目前我国政府行政资源按等级分配，城市级别越高，分配的行政资源就越多；特大镇位于行政等级的底层，所获得的行政资源自然最少。与此同时，地方政府按照行政等级向上缴纳财政收入。城市级别越高，下属各级城镇向其缴纳的财政收入就越多。上级政府根据下级政府的机构编制人员及户籍人口的公共服务需求下拨财政支出数额。这样，位于行政等级底层的特大镇，其资源配置权限与其人口规模、财政收入水平严重不对称。例如东莞市长安镇2015年税收总额84.5亿元，镇政府能够支配的财政收入却只有23.6亿元[2]。同样东莞市虎门镇2015年税收总额72.57亿元，当年获得的税收分成收入却只有12.2亿元，仅占16.81%[3]。苍南县龙港镇2014年财政收入占苍南县的40%以上，当年镇政府获得的财力却只全县的12%左右[1]。

特大镇的持续发展要求全面提升特大镇品质，在基础设施、公共服务、生态环境保护等方面补齐"短板"，按照中小城市的标准规划建设。不仅如此，还要做大做强特色产业，提升特大镇的生命力和竞争力。因此，产业发展、城市建设、民生工程、社会公益等各类项目需要建设、完善和补充，由此大幅增加了用地需求。但是，由于土地指标的调配权掌握在县级政府部门，县级政府部门的决策往往倾向于中心城区的优先发展。例如2013年店口镇的工业总产值占诸暨市的1/4，但年度用地指标不足全市的1/10[2]。

（二）公共服务供给困于管理力量不足

在当前我国财税管理体制下，上级政府按照下级政府的机构编制、人员工资和户籍人口的公共服务需求下拨财政预算。绝大多数特大镇是工业强镇，聚集了大量常住外来人口。而常住外来人口的公共服务支出却被排除在预算之外。特大镇作为行政等级的基层，其人员编制以及上级政府下拔的财力均有限，无力应对庞大的常住外来人口的基本公共服务支出及其所带来的社会管理问题。镇政府作为公共服务的直接提供者，却难以有效地履行职责，管理力量与城镇规模不匹配，导致特大镇“小马拉大车、大脚穿小鞋”问题十分突出。

（三）囿于执法权限，镇政府“看得见，管不着”

虽然在试点改革过程中特大镇获得了人力资源、社保、交通、安监等部门的一定权限，但是上级政府部门仍然掌握着土地指标分配、城镇规划、市政建设、财税、司法、户籍等管理事项方面的审批权。同时，与下放的部分权限相对应的专业技术人员以及必要的专用设备的配备不足甚至缺失；即便上级部门派驻相应人员，镇政府仍然要负担其经费支出，使得派驻机构的运作面临财政压力。此外，在纵向权利配置中扩权改革易受权责错位、条块分割、法律规定以及专业人才不足等多重因素掣肘。例如按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，只有县级以上地方人民政府的行政机关才具有行政处罚权，因此当行政违法行为发生时镇政府是“看得见，管不着”。而县驻镇的分局、站、所因同时受县级垂直管理部门和镇的“双重管理”，其执行力减弱。总之，镇政府因权限的紧缺，难以满足全镇公共管理服务的实际需要，执法权限与管理需求不匹配。

（四）“农民城”妨碍居民生活品质的提升

随着经济发展，特大镇居民的医疗卫生保健、文化教育娱乐、生活服务需求也相应地增加，且追求更高的生活品质。在人口、产业等方面达到了较大规模的特大镇，客观上要求构建与之相适应的公共服务体系、城市公共设施以及优质的文化娱乐场所等。但事实上，不少特大镇仍处于“农民城”的层次上。街道狭窄而曲折地延伸，且不少路口堵车；道路两旁犬牙交错地排列着款式老旧、形态各异、高低错落的自建楼房。以家庭为单位的小作坊模式使得生产、生活混杂，基本都是前店后厂，“毕竟还是一个镇”。由于长期以来重生产轻生活倾向突出，特大镇的教育、医疗、社会治安等公共服务资源供应紧张；交通网络通讯文化娱乐等相关基础设施配套没有同步发展；缺乏对全镇整体的科学规划，城市的功能分区、定位未能与经济社会发展水平、发展特征相适应，服务业成为特大镇发展中的“短板”。特大镇的城市功能与其经济实力、发展水平严重不符，居民的生活质量与其需求不匹配。甚至因此使得特大镇难以吸引和留住高层次人才；辖区内的品牌企业将企业总部、技术研发中心和市场开拓中心迁往大城市，对特大镇的产业转型升级造成不利冲击。

总之，特大镇的管理与发展遭遇制度瓶颈。在当前镇级管理体制、发展要素配置、城镇功能滞后于现实需求的情况下，以往那种简单的放权让利不能从制度上解决特大镇的自主发展权问题。况且，“放权”也缺乏稳定性。县市级政府是行政执法主体，其权力下放到镇政府，却要承担最后的法律责任。由于缺乏相应的制度保障，使得有些县市级政府的权力下放出现放了收、收了再放、循环往复的现象。

四、制度创新，推动特大镇升级

依靠市场力量发展起来的特大镇特色鲜明，充满活力，是我国城镇体系的重要组成部分，因此成为新生中小城市培育的主要对象。将特大镇培育成新生城市，必须突破阻碍特大镇发展的要素瓶颈和体制束缚，为此需要制度创新。

（一）创新思维和理念

虽然从人口规模、经济实力上看，特大镇已经具备城市的基本条件，但是，特大镇的城镇规划和行政运行体制仍处于镇的层次上。特大镇升级就是要摒弃过往那种镇级行政管理模式，赋予特大镇城市管理的职能，采用城市的管理方式。为此要创新思维和理念，重新构建特大镇的行政运行体制机制。首先，授权。按照县级市管理权限配备部门、机构及人员，并赋予其行政审批、行政执法的主体资格，尝试探索新型区域管理和城市管理模式。其次，为了控制行政层级和编制人数以及行政成本的增加，行政管理体制的改革方向应该是采取横向大部制、纵向扁平化的行政管理模式，建立扁平高效的基层组织架构。

（二）设定门槛

既然由镇升级为市，整体上就要体现出市的规模和风格、市的层次和结构，为此需要加强基础设施建设尤其是公共服务和社会保障设施建设。显然，只有那些已经拥有规范且较为先进的水电气热、医疗、教育、银行、电信及居民小区等城市格局的特大镇才可以考虑升级为市；也只有那些迫切需要且能有效承接县级管理权限的特大镇，才能赋予其行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权。因此升级特大镇必须因地制宜地。此外，升级特大镇，培育新生中小城市，要摒弃过去以房地产为主导的粗放发展模式，探索资源配置向效、以人为本和可持续发展的城市建设新模式。坚决杜绝特大镇借撤镇设市的契机盲目发展房地产，制造新的空城和鬼城的可能性。

（三）平衡利益

特大镇往往是县域经济重镇，如果从原有县的管辖中完全切割出来，将大幅度缩减县域经济的规模、财税收入以及生产要素等，特大镇升级可能会遭遇阻力；特大镇升级意味着其政治地位上升，可能会与县争夺资源，产生冲突，增加管理成本；特大镇升级后，与其所辐射区域的乡镇是上下级关系，有可能会重复市管县体制的弊端，甚至出现不但没有带动乡村，反而侵夺乡村资源的现象。因此升级特大镇需要平衡各方利益，并辅以综合配套措施，使特大镇成为“发展极”，能主动承接大中城市辐射和有效带动周边乡镇发展的区域政治、经济、文化和科教中心。

（四）建立与接纳农业转移人口落户挂钩的土地指标体系

特大镇是工业化重镇，也是外来人口聚集区。为增强特大镇人口的集聚能力，升级特大镇要以人的城镇化为核心，因此应根据人口规模和人口增长情况明确土地征用标准，建立与接纳转移农业人口落户挂钩的土地指标体系。按照方便进城落户人口生产生活的要求，创新土地资源配置方式。不仅要优先保障住房特别是落户人口的保障房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，同时还要提升城镇规划标准，优化特大镇布局和形态，以此推动特大镇与周边城镇、乡村协同发展，实现城乡建设相协调、就业转移和人口集聚相统一。

[1]林小昭.探路强镇扩权：如何破解“小马拉大车”[N].第一财经日报（宏观版），2016-07-06.

[2]罗勉.东莞市长安镇推进新型城镇化试点改革 释放特大镇发展活力[EB/OL].[2016-06-30].中国发展网，http：//www.china development.com.cn/.

[3]赵晓娜.特大镇改市，要变的不仅仅是名称[N].南方日报，2016-07-13.

[4]林火灿，吕端.特大镇升格设市尚在路上[N].经济日报，2016-08-26（13）.

[5]黄勇，董波，沈洁莹，等.特大镇培育为新生中小城市的初步设想——以浙江特大镇为例[J].城市发展研究，2016，23（8）：8-13.[6]方莉，范毅.撤镇设市是解决特大镇发展根本之道[EB/OL].[2014-07-17].城市中国网，http：//www.chinacity.org.cn/csfz/fzzl/171152.html.

[7]国家发改委城市和小城镇发展中心调研组.广东东莞：特大镇治理的新思路[N].[2015-09-30].城市中国网，http：//www.chinacity.org.cn/cspp/csal/262097.html.

[8]刘延厚.镇改市的创新与痛点：钱、权、地、人[EB/OL].[2016-07-05].中宏网，http：//www.zhonghongwang.com/content-14-4072-1.html.

（责任编辑：C 校对：R）

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1004-2768（2017）06-0018-05

2017-03-29

孟习贞（1965-），女，湖南人，首都师范大学管理学院副教授、硕士生导师，研究方向：发展经济学。