清末中央政府公债

摘 要：西方最早出现了“公债”制度的概念，我国直到清朝末期，由于晚清政府财政出现困难，才于1894年效法西方首次实行公债制度。国内公债按发行层级的不同可以分为两种类型：中央政府公债和地方政府公债。实际上清朝到其灭亡总共发行了四次中央政府公债和四次地方政府公债。由于篇幅所限，本文只讨论清末发行的四次中央政府公债。

关键词：中央政府公债；息借商款；昭信股票；收赎京汉铁路公债；爱国公债

1 息借商款

甲午战争的爆发不仅使得清政府在军事上难以应付，而且在财政上也捉襟见肘。为了应付急迫的军费于是户部改变原有的只借外债方式，开始向本国人民募债，这也是中国第一次国内公债，即为“息借商款”。

在光绪二十年（1894 年）八月九日，户部上奏皇帝酌拟“息借商款”章程。[1]此次“息借商款”虽然没有明确说明就是公债，而且我们对他的章程内容与近代公债制度进行比较之后，也会发现有很多不同之处。比如“息借商款”的章程中是没有募债的目标金额，这就不符合近代公债发行的条件。近代意义的公债发行时首先要有一个目标金额，以便符合现阶段政府财政需求和将来还本付息的能力。但是从实际意义上说“息借商款”是符合近代公债制度的，所以我们可以说“息借商款”是我国第一次具有近代公债意义的国家公债。

“息借商款”直到光绪二十一年四月户部奏请停止发行。[2]从奏折中我们可以看出户部停止发行“息借商款”是担心会造成银价上涨和官员对百姓的勒索。之所以担心银价上涨，首先因为清末本来白银外流就严重，而“息借商款”公布的章程又规定以白银作为收取单位，所以担心市场银价上涨也有其一定道理。但是我们可以发现这样一个历史事实，“息借商款”是在光绪二十一年四月停办，马关条约的签订是在光绪二十一年三月。由此我们可以看出：“息借商款”本就是为甲午战爭筹集军费而发行的公债，随着战争的结束也寿终正寝，也许这才是清廷停止发行“息借商款”的主要原因。

2 昭信股票

甲午中日战争，中国战败，并且在《马关条约》中规定清政府需“赔偿”日本侵略者军费库平银2万万两。起先清政府也是想通过筹借外债来偿付日本的所谓赔款，但是有意借款给清廷的英俄两国所提借款条件都比较苛刻，逼迫清朝统治者不得不另寻他法。在俄英两国的竞相逼迫下，清廷两方都不愿得罪，于是公债政策又被一些官员提了出来。

光绪二十四年一月九日（1898年1月30日），右春坊右中允黄思永上疏光绪帝《奏请特造股票筹借华款疏》建议清廷应效仿西方造股票的方法向国民举债，称此次借款为“自强股票”。[3]户部采纳了黄思永的意见，于同年二月十日拟定了详细章程，将公债名称定为“昭信股票”并经光绪帝批准施行。“昭信股票”其实更符合近代公债的条件，在发行章程中规定了发行额为一亿两，户部也在中央设置了昭信总局，地方上设立各省昭信分局。在流通性方面，发行章程里第十三条有这样的规定：“股票准其辗转抵押售卖，与产业券凭无异，惟抵押售卖仍应报局立案”，[4]而且规定了付息还本时认票不认人，所以票券上没有持票者的姓名，这些规定都有利于“昭信股票”转卖流通。

我们可以看出“昭信股票”其实就是公债，那为什么要用股票命名呢？这应该与当时人们认知习惯有关。在中国通商之后像上海等的通商大埠都已经开始利用股票方式集资，而公债政策，我们上文提到最早应在光绪二十年才开始出现，所以中国人最早熟悉“股票”一词。公债也规定以购买款项比例来支付利息，这与公司股票分红也相近，加之当时知识分子为方便大众理解公债制度，常常以大家已经熟悉的股票来比喻公债。比如《申报》在第一次介绍“息借商款”时说：“国债皆有执照以为凭，即俗所谓股份票也。其国债股份之票，与各项公司之股份票皆可在市面出进销售”[5]。“昭信股票”是在光绪二十四年七月停止招募新债的，原因是受到当时许多官员的批评。还有一个原因我认为应是筹款所得的成效不明显，由于缺少这方面的官方准确资料，所以也只能是一种猜测。

3 收赎京汉铁路公债

光绪二十四年（1898年）清廷向比利时借债修筑的京汉铁路，全长大约七百五十四里，为北京到汉口的中央干道。邮传部为赎回此铁路路权，先向英法银行借款，但是金额不足，于是在光绪三十四年（1908年）九月邮传部奏请开办“收赎京汉铁路公债”。此次“收赎京汉铁路公债”改变以往“借款”、“股票”等名称为“公债”，也说明此时“公债”一词应该已经普遍使用了。邮传部在此赎路公债奏折中积极倡议公债制度。甚至声言：“各国以为筹款之常法，且以国债之多少为国势之重轻”。[6]邮传部在“收赎京汉铁路公债”章程中规定了此次公债由交通银行承售。由银行承销，在一定时间内向投资人募集，不能募足的话则由承销银行承担，这种发行公债的方式直到目前也是各国最常采用的方式。邮传部将公债交由交通银行承售，也说明了中国对西方公债政策的了解逐渐成熟。

4 爱国公债

自辛亥革命之后，各省纷纷独立，清政权也到了无法挽回的地步。清廷一方面尝试妥协，另一方面加强军备。为加强军备清政府不得不再次举借外债。此时各国也认识到清朝将亡，所以不愿借款给清廷。于是国内公债政策又被提了出来，这也就出现了清朝第四次中央政府公债。度支部为了筹措军费，在宣统三年（1911年）九月提案募集公债并顺利通过。于宣统三年十一月一日（1911年12月20日）实施，此及爱国公债。爱国公债可以说是一种强制性公债，因为我们可以从章程中看到其中规定了所谓的购买义务名单，包括了王公贵族，官吏公职人员等，也制定了对于违反义务购买者的处罚条款。[7]爱国公债的发行交由了大清银行办理，并在章程中规定了大清银行可以此项公债为准备来发行纸钞。[8]这在中国公债发展过程中可以说是具有里程碑式的突破。近代西方公债政策中，由国家银行承购，并允许以此为准备金发行钞票是一种扩充资本的方式。清朝灭亡后爱国公债自动结束，但是继之而起的北洋政府还是代替清政府继续偿还爱国公债。[9]

5 结语

从对清末发行的四次中央政府公债的介绍中，我们可以发现虽然清廷最终也没有完全掌握这种较为复杂的制度，但是中国的公债发行制度却是在逐渐进步的，逐步向近代制度方向靠拢，同时正是由于清廷的最初尝试，也为后来的人们开辟了道路。

参考文献

[1]朱寿朋，《东华续录》光绪朝一百二十一，《续修四库全书》384（上海：上海古籍出版社，1995 年），页545-546。

[2]朱寿朋，《东华续录》光绪朝一百二十六，《续修四库全书》384（上海：上海古籍出版社，1995 年），页592。

[3]朱寿朋，《东华续录》光绪朝一百四十二，《续修四库全书》385（上海：上海古籍出版社，1995 年），页16。

[4]朱寿朋，《东华续录》光绪朝一百四十三，《续修四库全书》385（上海：上海古籍出版社，1995 年），页24。

[5]《申报》光绪二十年十月十九日

[6]《政治官报》光绪三十四年九月二十七日

[7] [8]《内阁官报》宣统三年十月二十七日

[9]千家驹，《旧中国公债史资料1894?1949》（北京：中华书局，1984 年 1 月），页36。

作者简介

高超（1988-），男，汉族，河南商丘市人，河南大学历史文化学院，中国近代史，2015级硕士在读，从事中国近代史研究。