基层政府应对地方性社会冲突问题的研究

骆安融

摘 要：近年来，随着市场经济的不断发展和完善，大规模城市改造日益兴起，城市房屋拆迁也随之进入了快速发展的阶段。房屋拆迁是城市建设的前提，对城市发展具有重要的作用。基层政府在具体的操作过程，由于基层政府职能定位不清晰、缺少官方的三方互动沟通交流平台、制度不健全等原因造成了在拆迁过程中出现了政府拆迁决策太过专断，拆迁补偿政策体系不完善、不健全，司法救济渠道不畅等问题，要解决这些问题，基层政府在拆迁过程中应该做到，完善城市房屋征收许可程序、建立公民参与机制、规范拆迁补偿安置程序。

关键词：基层政府；社会冲突；拆迁

由拆迁引发的社会冲突，是近年来引发群众上访、影响社会稳定的重要因素。在构建和谐社会的进程中，政府承担着城市建设、社会管理和公共服务的多种职能。城市基层政府是我国城市建设和发展的主导力量，拆迁工作中面对各种错综復杂的基层社会问题，能否做好群众疏导工作，是对基层政府执政能力的一种检验和挑战。因此，对我国当前城市拆迁出现的问题进行研究，具有重要的理论和实践意义。本文通过对基层政府在拆迁过程中遇到的问题、原因与解决措施进行描述与分析，给各地基层政府在实际工作中遇到的问题提供相应的对策参考，进而为做好征地拆迁和安置补偿工作提出现实意义的对策建议。

1 基层政府在拆迁中存在的问题

在近几十年的时间里，中国的城市化建设进程慢慢加快，其规模也不断扩大，让人感受到了“中国式速度”的力量。但是，我们在欢庆的同时也得清楚的认识到，由于法制、行政管理等一系列的不健全城市建设中尤其关键环节的拆迁还存在许多亟待解决的问题。

1.1 政府拆迁决策太过专断

一方面，基层政府的领导决策专断，规划和拆迁随意。由于城市开发资金的缺乏及认识上的差距，特别是土地财政的影响，城市建设项目的规划往往前期缺少科学合理的可行性论证，更多的是体现领导意志，“一任领导，一任规划”，这是目前较常见的中国特色领导特权。另一方面，诸多基层政府没有严格按照城市拆迁的相关法律法规和制度来办事，没有对基层群众关心的拆迁问题进行深入调研，仅仅按照领导意愿和所谓的经济利益来决定拆迁的范围和拆迁补助，而被拆迁 户没有参与到拆迁的决策中来，没有知情权，从而被动地接受或反抗。①例如，今年4月份发生的海口长流镇“430”暴力拆迁事件，执法人员殴打妇女、儿童，对其拳打脚踢，该暴力执法行为招致各方谴责。海口市秀英区政府相关人士介绍，长流镇琼华村部分村民受利益驱使，私自将村庄规划范围外土地作为宅基地非法转卖给外来人员，大肆在村庄周边农用地上滥占滥建，这些的违法建设不仅侵占了城市发展空间，严重影响了城市规划和城市容貌，还直接损害了公共利益，在社会上产生很大负面影响。当地居民告诉记者，当地的房子当初在建造的时候，政府也没有强行制止过，房子也建了有几年了，对于突然要求强拆违章建筑的决定，当地政府事前根本并未有沟通，直到4月下旬以来，当地政府指派的公安、城管等到达村子里，才知道政府要强拆违建。

1.2 拆迁补偿政策体系不完善、不健全

由于城市拆迁中由政府主导，使得政府成为强势群体的代言人，被拆迁人的房屋拆迁补偿的低额与拆迁人所获得的高额利润形成强烈反差。房屋拆迁中，开发商与拆迁户往往就拆迁补偿费争执不下，这是拆迁条例面临的现实难题。一方面由于拆迁评估实施不规范，拆迁补偿价格偏低，被拆迁人利益受损严重，造成了许多低收入家庭和社会弱势群体的生活难以为继，使许多人由于城市拆迁而陷入新的贫困。与此相反的另一方面开发商却因城市拆迁享受超高额利润，从而由于利益失衡而造成社会矛盾激化。许多地方通行的做法是政府直接规定拆迁的补偿方式及标准，未进行房产评估，不与被拆迁户进行协商；或进行协商但未达成补偿协议户数较多或比例较高的情况下，不进行听证，只向拆迁户做最好的“通牒”，不容商量；还有一些地方出台的拆迁补偿标准多年不变。

1.3 司法救济渠道不畅

司法救济是社会公平正义的最后一道保障线，在城市拆迁补偿这一重要环节中主要包括对拆迁补偿不合理造成严重后果的责任追究、公众申诉、听证协商等制度性内容。在我国相关法律、法规设置了行政裁决和司法救济渠道，但在具体的城市拆迁补偿中缺少良好的城市房屋拆迁司法环境，法院往往不愿受理因城市房屋拆迁补偿所引发的各种纠纷案件，造成拆迁不公，使广大的被拆迁中遭受严重损失，无法申诉和发泄不满情绪，激化社会矛盾。故城市拆迁补偿中司法救济的实施不畅，许多案件裁而不行，行而未果现象十分普遍。此外，我国行政管理体制的深层次矛盾问题，从某种角度上讲，法院在处理此类纠纷时往往偏向于政府和拆迁人，没有站在公正的立场上进行司法判断，从而使我国的城市拆迁顺利推进的外部环境更加复杂化。

2 拆迁中造成这些问题的原因

2.1 基层政府职能定位不清晰

在城市建设房屋拆迁中，基层政府该承担何种角色。房屋拆迁究竟是政府行为还是企业行为，贯穿整个拆迁过程，一直没有理清这个问题。特别是拆不动时，须要强迁的时候，基层政府基本上采用的都是行政强拆。②拆迁项目在协商期过后，对协商不成的被拆迁人，拆迁工程处和开发商除开继续就各种利益条件进行协商外，基本上采取的就是报房管部门行政裁决后的强制拆迁这种方法。但也有部分被拆迁人还是拒绝签订协议，在行政裁决结束后，基层政府对其所有房屋进行拆除。

2.2 缺少官方的三方互动沟通交流平台

在拆迁过程中，各级政府部门及开发企业一般代表强势群体一方，相对而言，被拆迁人处于弱势群体，因此，由于地位的不平等三方容易产生争执、矛盾，甚至冲突。由此我们可以看出三方之间的交流对话尤为重要。政府作为强势群体，从一开始就将自己定位为拆迁领导者，主导着拆迁的进程。政府在拆迁过程中为了顾全大局必然会牺牲一部分人的利益，而这也不会事先通知某些被拆迁人的情况下发生的，因此某些被拆迁人只有被动选择的机会。此外，被拆迁人对拆迁信息的了解途径只能是由政府通过不同方式发布的拆迁公告。而在有些地区的拆迁中，对政策的把握不利，造成拆迁信息发布不及时不全面，造成被拆迁人对拆迁范围、拆迁补偿、拆迁安置等一系列的信息几乎不了解。

2.3 制度的不健全

法治的基本精神是公平、正义，要实现法治社会离不开制度的制定与实施。制度存在的目的是为了维护社会和谐稳定发展，保障人民的合法权利和根本利益。提起我国的制度，人们普遍认为最大缺点在于制度的不健全，简单而言就是“立法”与“执法”上的出现了问题。以拆迁制度为例，一方面，国家在立法上对被拆迁人的倾向程度不明显，对他们的合法权益的保护程度也不够；另一方面，在拆迁的执法过程中没有完全规范行政权力的运用，因此也难以真正实现对被拆迁人的合法权益的保护。

3 解决这些问题的途径

3.1 完善城市房屋征收许可程序

由于城市房屋拆迁工作涉及到政府多个部门，各部门间沟通有限、分工明确，因此以往的拆迁许可工作有流于形式的嫌疑。为避免拆迁许可工作的形式主义，保证决策的科学性、公平公正性，完善拆迁许可工作的首要任务是成立城市房屋拆迁许可主体。城市房屋在征用决定前需要经过建设用地规划许可、国有土地使用权预审批复、建设批准等相关工作。③除此之外，由于公益性拆迁项目涉及面广、事关重大，往往对拆迁的整体规划要求较高，既要符合城市总体规划布局，又能利于城市总体环境的改善等。在这种情况下，只有城市建设管理部门的相关工作难以确保拆迁项目的整体性要求。因此，城市房屋拆迁涉及的相关部门：城乡规划部、国土资源部、发展改革部、环保部、建设部等，都应参与房屋拆迁许可的相关工作中，可以由这些部门联合成立拆迁许可临时机构，由县级以上人民政府作为主要负责人和最后决定人。

3.2 建立公民参与机制

充分尊重民意，发挥群众主人翁作用。房屋拆迁离不开广大群众的参与支持，只有紧紧依靠群众，相信和尊重群众，让群众作主，才能赢得民心。在整个拆迁过程中，负责拆迁的工作人员要注重倾听民意、关注民生，充分发挥群众在房屋拆迁中的作用。在房屋拆迁改造之前，要做好充分的调查准备，跟被拆迁人做好沟通工作，协调好赔偿事宜，解决好民众的困难。充分发挥民主权利，对回迁安置分配方案、评估机构、拆迁单位选择等重大事项，由居民投票决定，政府不加干涉。凡是群众能讨论决定的事情全部交由群众决定。评估机构及拆迁队伍的选择，由居民代表共同投票决定。

3.3 规范拆迁补偿安置程序

规范拆迁补偿安置程序在拆迁活动中具有很重要的作用，如果拆迁补偿安置不合理，被拆迁入则不配合项目建设的进行。拆迁补偿金额非透明化和拆迁补偿安置不能及时到位，也是近年来引发拆迁暴力冲突的主要原因之一。规范拆迁补偿安置程序要做到以下三个方面。首先，在建设单位向拆迁许可临时机构申请启动征收程序时，必须提交“协商补偿安置计划”相关证明资料。拆迁许可临时机构对补偿安置计划进行审查确认，并把补偿计划内容作为征收文件的组成部分进行存档备案。拆迁许可临时机构如果认为协商补偿计划不充分、不完善或缺少材料证据，则可要求建设单位进一步与被拆迁方协商议价。其次，及时公开拆迁补偿安置内容，让公众了解补偿安置程序，做到拆迁人与被拆迁人信息对称。政府应该对拆迁补偿的标准、补偿安置的金额以及补偿到位的时间等相关信息予以公开，通过公示的方法让公众了解补偿安置程序。公众如果对补偿安置程序有异议，则有权力进行询问、提出建议。最后，拆迁主管部门应该加强补偿安置经费的监管，避免拆迁人在领取拆迁许可证后携款潜逃，严重惩罚拆迂安置房没有及时建设、补偿安置资金没有及时到位的行为。

4 结语

城市拆迁是一项复杂的综合性工程，要摆脱目前城市拆迁的困境，解决城市拆迁纠纷矛盾，关键是要通过补偿制度的完善来平衡好政府、拆迁人和被拆迁人的利益。基层政府要充分了解不同群体的利益诉求，在切实保证提高被拆迁人居住和生活水平的前提下，力争平衡好拆迁各方的利益关系。在保障公共利益实现的同时，还要保护被拆迁人的私人利益不因拆迁受到损害，也可以适当兼顾拆迁入的合法利益。因此，基层政府要在拆迁过程中，在法律规定的范围内，进一步完善拆 迁管理制度，规范行政行为，对自己的角色进行准确的定位，做到“既不越权，更不失职”、“既要监督，又不干涉”，努力构建相互制约、协调共赢的拆迁各方利益分配格局，实现和谐拆迁。

参考文献

[1]冯旺舟，王世欢.论城市基层政府的拆迁：内涵、问题与路径[J]. 安康学院学报.2016年

[2]李杰.拆迁过程中利益冲突及基层政府角色定位.[D]. 福建师范大学.2009年

[3]蘇晓菲.政府拆迁程序失范研究.[D]. 天津商业大学.2013年