对强化地下管线建设管理的几点见解

李锋亮

摘 要：在当前快速城市化的语境下，城市建设和更新的速度加快，城市管理水平也面临着新的考验，地下管线作为城市管理的一部分内容，由于历史遗留及管理脱节、政策法规等各种原因，在实际建设管理工作中存在着较多的问题，本文结合国家的政策导向及工作实际，主要从建设管理角度针对地下管线现状成因进行分析，并提出强化地下管线建设管理的建议。

关键词：地下管线；建设管理；政策法规；问题；对策

当前，我国正处于快速的城市化阶段，随着城市化进程加快，对地下资源的开发利用特别是地下管线建设管理的问题越来越突出，地下管线作为保障城市运行的重要基础设施和“生命线”，目前普遍存在地下管线建设空间和规模不足、管理水平不高等问题，管线泄漏、爆炸、路面塌陷等突发性事件时有发生，内涝、污水横流、拉链马路等现象常见不鲜，严重影响人民群众生命财产安全和城市运行秩序，对城下管线的建设和管理运营已成为考验城市管理者的重要课题。现结合笔者的工作实际，简单分析地下管线的现状成因，并对加强地下管线建设管理提出几点建议。

1 地下管线主要问题分析

随着城市化建设进程的不断加快，地下管线类型日益增多，而且分布广泛、有较多的附属设，需对其进行综合运行监管；加强地下管线，是城市基础设施建设的一项重要内容，其建设管理与运行安全是保障城市健康发展的重要条件。近年来，随着城市规划建设水平的不断提高，虽然国内城市地下管线整体管理质量得以提高，但是具体管理过程中还存在这一些问题与不足。

1、规划与实施的脱节。地下管理一般沿城市规划道路埋设，虽然在编制城市总体规划及控制性详细规划时对地下管理的埋设都落实了各类管线的具体线位和标高等要素，但由于历史管线遗留及行政审批问题，在实际实施中，难以按规划实施，控规中的控制性要素在很多时候只能成为一厢情愿的想法。除排水等与道路一起建设的公益性管线，其他如通信、燃气及工业等收益性管线等往往是按先占先得的做法埋设，且不用缴纳土地占用费，造成地下管线埋设的无序性，特别在后期需增加的管线无线位建设，导致拉链马路屡见不鲜。

2、制度法规不完善。从城市管理角度来看，地下管线审批管理作为城市管理工作组成的部分，由于其埋地的特殊属性和复杂性，属于平时肉眼看不见的范畴，其管理往往处于不够重视或难以管理的境地。目前国家对地下管线的管理暂时未形成完善的法规政策，虽然住建部已起草了《城市地下管线管理条例（征求意见稿）》，但仍未正式实施。由于缺乏顶层政策指导，各地虽然对地下管线建设管理出台了指导性意见，但由于城市行政级别制约等原因，难以从立法层面明确其法定地位。总的来说，主要存在管理部门分散、职权不够明确、管理尺度不统一、执行落实力度不够的问题，特别是在镇级以下基层部门，这种情况更加严重，建设的无序性更加突出，在出现问题时互相推诿、踢皮球的情况时有发生。

3、后期维护管养力度不够。地下管线建设后，由于其权属性原因，城市管理部门一般只对公益性管线如排水、污水进行简单管养维护，基本处于“头痛医头、脚痛医脚”的状况，而对通信、电力、燃气、工业管线等由于权属、管理权限及管理人员配备等原因，往往较少涉及，因此也造成了后期管养不规范、不统一的问题，未能从源头上规范管线权属单位的养护行为。

2 加强地下管线科学管理的有效策略

基于以上对当前城市地下管线管理过程中存在的问题分析，笔者认为要想对地下管线进行综合布设，充分发挥地下管线的作用，使其能够更好的服务城市发展，应当从以下几个方面着手努力。

1、强化管线专项规划，在总规与控规的基础上，建议强化管线普查，开展管线专项规划，重点要强化厘清历史遗留问题意识，提高未来发展的前瞻性，使管线专项规划在操作层面更具可实施性。专项规划通过审批后，严格以管线专项规划作为管线埋设审批的依据。同时，在开展道路规划特别是道路升级改造时，要把管线改造纳入工程范畴，要进一步合理细化管线埋设要素控制，理顺地下空间，确保管线布局合理有序。

2、强化审批管理控制。形成从上而下的严格实施制度，从报批、建设、验收、档案管理、产权登记等环节严格把控，针对不同类型管线特别是燃气、电力等存较大危险隐患管线出台相关标准化规范性操作流程，规范管线埋设行为。对于未批先建的管线，建议参照城乡规划法及相关法规从立法层面出台有关处罚措施。

3、强化管养维护。对于排水等公益性管线，目前很多地方只是简单靠政府现有人员力量进行巡视维护，其力度和效益往往较低，出现问题时应急措施不足。 要进一步推行专业化、社会化运营，通过采购等方式引入社会管养机构进行专业维护，城市管理部门履行监督职责。对于电力、通信、工业等收益性管线，要强化对权属单位管养职责，建立管养规程，确保城市管理部门定期掌握有关情况。此外，还应强化地下管线突发事故应急预案和应急队伍建设，切实提高事故防范、灾害防治和应急处置能力。

4、推进地下综合管廊建设。近年，城市地下综合管廊建设成为国家解决地下管线问题的重要手段，国办发〔2014〕27号《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》、2015年中央政府工作报告、政治局党委讲话等多次提出要大力推进地下综合管廊建设。地下综合管廊建设对减少“马路拉链”的反复投资、降低管线运维成本、提高土地利用效率、减少环境资源的消耗、美化城市环境、提高城市安全性等具有良好的经济、社会、环境效益。建议从立法层面强化推行地下综合管廊建设的政策措施，建立地下综合管廊建设条件评价体系，明确规划编制、强制建设条件、投资模式、强制入廊要求、运营收费、管养责任等要素，加快推进地下综合管廊建设。

5、建立地下管线智能化控制体系。按照智慧城市建设要求，加强地下管线智能化控制体系建设，实现地下管理一个信息平台、一张网格图、一套管理系统、一套规制式管理，实现信息共享、动态管理，充分利用信息资源，及时掌握工程规划、施工建设、运营维护、应急防灾、公共服务等动态信息，提高地下管线建设管理效率和质量。通过高性能井盖密码锁、功能完备的系统管理平台、智能终端设备组成的完整的数据采集、传输、处理系统；如一些企业开发的管道检测管理系列，侦察机器人等智能系统或产品、成果，以及大数据分析平台等，实现了目前地下管线智能化、信息化管理的主要目标，建立有关部门重视这些科技创新成果的应用，不断提高地下管线现代化的管理水平。

3 结束语

总而言之，随着社会经济的快速发展和城市化建设进程的不断加快，城市功能不断完善的同时，也对地线管线等公共基础设施建设和管理提出了更高的要求。近年来，城市地下管线铺设范围不断增大，而且类型也越铺越多，各管线之间的布局也变得更加的密集。在当前的形势下，如何有效加强地下管线管理，使如此庞大而又复杂的城市地下管线网络系统有条不紊，是一项非常坚决的任务，而关系着国计民生。在未来的工作中，应当立足实际，积极探索高效、可行的工作方案，使地下管线管理工作朝着精细化、信息化以及社会化和生态化方向发展，将城市地下管线布设与管理工作切实落实到实处。

参考文献

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[2]江贻芳.我国地级市地下管线普查开展情况调查分析[J].中国建设信息化， 2015（23）.

[3]张奎.全面统筹地下管线管理 积极推进综合管廊建设[J].安徽建筑，2016（02）.