城镇居民最低生活保障制度绩效评价研究

郑纪刚+薛兴利

摘 要：城镇居民最低生活保障制度，是我国社会保障体系的重要组成部分，也是保障社会稳定繁荣发展的基本制度，低保工作的绩效关系着城镇低保人员生活水平。通过建立指标评估体系，对泰安市的城镇低保绩效工作进行评价，以期对泰安市的城镇最低生活保障工作提供参考。

关键词：低保；绩效评价；泰安市

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：2095-3283（2016）12-0113-04

一、城镇居民最低生活保障制度绩效评价指标体系的构建

一般来说，绩效评估指标体系分为三个等级的架构，根据对城镇低保制度绩效评估的目标、原则以及价值取向等方面的界定，本文将绩效评估指标体系的基本框架定为：3个一级指标、6个二级指标和15个三级指标（见表1）。其中，一级指标为制度目标、财务目标和社会目标，同时结合城镇低保制度公平、效率、可行等原则，制定出二、三级指标。

二、城镇居民最低生活保障制度绩效评估指标权重的确定

本文通过层次分析法确定绩效评估指标权重。层次分析法通过两两比较的方法，确定绩效评估指标框架中各层次因素的相对重要性，并运用判断矩阵对群决策权重模型各因素的相对重要性进行总排序，最后确立各因素的权重，具体的流程如图1所示。

1.咨询专家意见。本文对12位社会保障专家学者和一线工作人员进行了调研和咨询。其中包括五位来自于三所高校的相关领域具有较高声誉的专家学者、两位参与制定泰安市城镇低保政策专家（市民政局1人、区民政局1人）以及五位长期从事基层低保工作人员（市民政局1人，区民政局4人）。

2.构建指标体系。本文的绩效评估指标体系的基本框架最终确定为：3个一级指标、6个二级指标和15个三级指标（见表1）。

3.构造判断矩阵。判断矩阵通过对上一级指标和下一级指标的两两对比，最终得出判断的标度。其中，评估判断标度标准是通过 “Xi∶Xj” 的比来得到最终的判断

标度。表中的“：”表示“比”，且n的取值范围为{1，4}（见表2）。

根据这样的等级划分，所有指标都可以用标度n或倒数1/n来表示。因此，我们仅需要计算出n阶判断矩阵里的个元素的数值即可。

4.合并矩阵。合并矩阵后，得到的指标权重见表3。

三、泰安市城镇居民最低生活保障制度的绩效分析

（一）制度目标绩效分析

1.低保对象的确定

（1）近三年城镇低保人数的变化率。本文选取了2013—2015年泰安市各区县的城镇低保人数进行比较，如表4所示。

该项指标权重为5分。从表4中可知，泰安市近三年各区县的城镇居民最低生活保障制度的保障人数都在不断增加，尤其是2013—2014年增幅最大。因此，此项指标各区县的得分均为5分。

（2）低保覆盖率。本文中低保覆盖率指应保尽保的概率。近三年来，泰安市各区县的低保覆盖率一直都是100%。因此，该项指标权重为6分，且各区县的最终评分均为6分。

2.基本利益实现情况

（1）人均低保待遇水平。本文选取的人均待遇水平为2015年泰安市各区縣每人月平均的城镇低保待遇水平，见表5。

该项指标权重为9分。待遇标准最高的为满分，高新区的待遇标准最高，为550元/月，得分9分；泰山区、岱岳区、新泰市、肥城市、泰山景区次之，待遇标准为500元/月，得分8分；宁阳县和东平县的待遇标准最低，为470元/月，得分7分。

（2）近三年低保待遇变化率。本文选取了2013—2015年泰安市各区县城镇居民最低生活保障每人每月的待遇标准数据，见表6。

该项指标权重为7分。由表6中可知，泰安市各区县城镇低保的待遇标准虽高低不均衡，但待遇标准均逐年提升。因此，各区县的最终得分均为7分。

（二）财务目标绩效分析

1.财政投入力度

（1）地方政府资金拨付。本文选取了2015年泰安市各区县地方政府城镇居民最低生活保障制度财政拨付的情况数据，各区县的情况如表7所示：

该项指标权重为14分。由表7可知，泰山区的财政资金拨付最多，泰山景区的财政资金拨付最少，但通过前一指标“低保对象的确定”可知，泰安市各区县的地方政府资金拨付水平与其区县内的低保人数、待遇标准还有经济发展水平大致呈正相关的关系，且各区县对低保资金的拨付力度较大，均在1000万元左右，因此地方政府资金拨付情况较好，各区县均得满分。

（2）近三年城镇低保的资金投入变动。本文选取2013—2015年泰安市各区县城镇居民最低生活保障制度的资金投入变动数据。

该项指标权重为10分。由表8可知，2014年泰安市的各区县中，除高新区外，其余的各区县城镇低保资金投入均有所减少；2015年的资金投入有所增长，且高于前两年的投入金额。因此，鉴于2014年大部分区县（除高新区外）资金投入有所减少，最终得分为8分；高新区得分为10分。

（3）低保资金缺口。2014年泰安市的城镇低保资金缺口约为189.3万元，但难以统计出各区县的缺口情况。鉴于存在财政缺口，且财政缺口较小，因此，该项指标权重为9分，各区县最终统一得分7分。

2.保障力度

（1）低保给付水平。2014年泰安市低保的投入为8923万元，资金缺口为189.3万元，因此实际的给付资金为8733.7万元，低保的给付水平为97.9%。因此，由于资金缺口，给付水平未达到100%。该项指标权重为10分，各区县最终统一得分9分。

（2）低保支出占地方政府财政支出比重。就整个泰安市来说，2015年泰安市的公共财政支出为281.6亿元，城镇低保资金9325万元，占公共财政支出的0.32%。2014年全国的公共财政支出为151662亿元，城镇低保资金支出为462亿元，占公共财政支出的0.30%。因此泰安市城镇低保的财政支出占财政总支出比重略高于全国的平均水平；就各区县来说，城镇低保资金占公共财政支出如表9所示。

该项指标权重为8分。 由表9可知，泰安市各区县城镇低保资金占公共财政支出的比重平均为0.32%，其中泰山区、高新区略高于平均水平，岱岳区、新泰市和泰山景区大致与平均水平一致，因此各区县得分均为8分；肥城市、宁阳县和东平县低于泰安市的整体平均水平，得分为6分。

（三）社会目标绩效分析

1.制度执行情况

（1）应保尽保率和应退尽退率。应保尽保为应参加城市最低保障人员均已参加城市最低保障；应退尽退为不应参加城市最低保障人员均已退出参加城市最低保障。自2011年起，泰安市的城镇低保制度的应保尽保率和应退尽退率一直稳定在100%。该指标权重为3分，各区县最终得分3分。

（2）脱贫人数。本文中脱贫人数指为有劳动能力的低保人员提供就业，使其摆脱贫困的人数。2013—2015年泰安市各区县脱贫的低保人数如表10所示.

该项指标权重为3分。由表10可知，各区县脱贫低保人数正在逐年增加，说明政府为有劳动能力人员提供了越来越多的就业机会。因此，各区县最终得分3分。

（3）规范管理。自1996年泰安市实行低保制度以来，各区县均颁布了相关政策来对低保管理工作进行规范。此后，每年均颁布关于城镇低保规范管理工作的文件和通知，以确保低保管理工作的日渐完善。该项指标权重为4分，各区县最终得分4分。

2.社会满意度

（1）投诉举报率。泰安市的城镇居民最低生活保障制度投诉率一直较低。其中，2012年接到三起投诉，经调查后发现投诉的内容不实；2013年接到两起投诉，经调查发现投诉内容与实际情况不符；2014年未接到任何形式的投诉。该项指标权重为2分，各区县最终得分2分。

（2）贫困人口就业促进状况。自2009年起，泰安市开始加强对有劳动能力低保人员的就业促进工作。2009—2014年间，累计为有劳动能力低保人员提供就业岗位3258个，开展技能培训12次。该项指标权重为5分，各区县最终得分5分。

（3）民众满意度。本文除对专家学者和低保的一线工作人员调研外，还对泰安市的低保人员进行了调研。共发放问卷800份（每个区县100份），收回785份。各区县低保人员对于泰安市城镇居民最低生活保障制度的评价的情况如表11所示。

该项指标权重5分。由表11中可知，宁阳县和东平县低保人员对城镇居民最低生活保障制度存在“不满意”情况，且这两个区县持“一般”态度的较多，“满意”以上的人数相对于其他的区县来说较少，因此，宁阳县和东平县得分4分；其余区县由于没发现“不满意”的情况，因此得分5分。

四、评价结果

將上述各项指标权重的最终得分进行统计，结果如表12所示。

根据统计结果，泰安市高新区的得分最高，为97分；其次是泰山区、岱岳区、新泰市和泰山景区，均得分94分；再次是肥城市92分；最后是宁阳县和东平县，得分为90分。这一结果可为泰安市的城镇最低生活保障工作提供参考。

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（责任编辑：郭丽春 刘茜）