京津冀协同发展中天津的战略研究

刘海燕+潘素昆

摘 要：随着京津冀协同发展这一重大国家战略的逐步落实，天津将进入一个全新的发展期。京津冀协同发展既给天津带来重大机遇，也给天津经济发展带来了挑战。为促进京津冀三地协同发展，加快打破天津市在交通、产业结构及生态环境发展中所面临的重大瓶颈，天津市应抓住机遇，以四大功能定位为基点，突破交通一体化，加快产业结构转型，加大生态环境治理力度。

关键词：京津冀；天津；协同发展

中图分类号：F74 文献标识码：A 文章编号：2095-3283（2016）12-0068-05

京津冀地区同属京畿重地，战略地位十分重要，面积21.6万平方公里，占我国总面积的2.3%，人口1.1亿人，占我国总人口的8%。[1]当前，这一地区面临着生态环境持续恶化、城镇体系发展失衡、区域与城乡发展差距不断扩大等突出问题。作为环渤海地区的经济中心，天津以其独特的区位优势，在京津冀协同发展中发挥着重要作用。2015年，天津市GDP总量为16538.19亿元，按可比价格计算，较2000年的1639.41亿元，年均增长16.7%。[2]近年来，天津市自贸区战略与京津冀协同发展战略对接，为天津的经济发展带来了重大机遇。但是，由于京津冀三地区域发展不协调，产业结构差异明显，缺乏协同治理机制，从而导致了要素的单向流动，加之三地利益协调机制的不平衡，天津难以凭一己之力打破三地协同发展进程中的壁垒。京津冀协同发展的同时，也给天津经济发展带来了挑战。

一、京津冀协同发展给天津带来的机遇

（一）交通大联通，加快打破交通壁垒

天津东临渤海、北依燕山、面朝东北亚，腹地广阔，是欧亚大陆桥距离东部起点，是连接我国南北方、沟通东西部以及联系国内外的重要通道，特别是其紧邻首都北京，具有独特的区位优势；天津的海陆空交通便利，其中天津港排名国内第三、世界第四，2015年吞吐量超过5亿吨，是北京的海上门户；另外，天津机场潜力巨大，二期航站楼已竣工投入使用，可以全面服务和承接首都机场的溢出分流需求。

现代化的交通网络是区域协同发展的重要支撑，交通一体化是京津冀协同的先行领域。加快构建并完善覆盖京津冀的现代化大交通网络，能进一步增强天津港为京冀和广大中西部腹地的服务能力。此外，科学规划并建设延伸城际间快速铁路、地铁、高速公路网，增强区域内城市间通勤能力，能有效加快京津冀一体化进程。

天津与北京、河北间的道路屏障主要是燕山山脉和太行山脉，京津冀城镇体系与三小时交通经济圈规划逐步试行后（见图1），天津通往北京、河北的交通通道基本打通，大大提高了城际通行率。按照京津冀协同发展规划，京津冀交通一体化将实现区域内的快速铁路覆盖所有地级及以上城市，高速公路覆盖所有县城，形成京津石中心城区与新城、卫星城之间的“1小时”通勤圈，京津保唐“1小时交通圈”，相邻城市间基本实现1.5小时通达；建成北京、天津、石家庄、唐山和秦皇岛5个全国性综合交通枢纽；不同运输方式之间换乘时间不超过10分钟；推动不同运输方式之间客运联程联运、主要城市之间实现交通“一卡通”；农村客運班车实现定线定点、全线定时。其中，津保通道连接天津（滨海新区）、霸州、保定，是京津冀中南部地区的重要通道，也是天津港的重要疏港通道。

自京津冀协同发展提出以来，天津市交通运输情况稳步增长。2014年京津城际列车客运量2807.1万人，同比增长8.6%；全年客运量19599.41万人，同比增长2.6%；旅客周转量419.71亿人公里，同比增长3.1%。货运量50947.75万吨；货物周转量3354.40亿吨公里；港口货物吞吐量54001.80万吨，同比增长7.9%；集装箱吞吐量1406.10万标准箱，同比增长8.1%。机场旅客吞吐量1207.30万人次，同比增长20.3%；货邮吞吐量23.34万吨，同比增长8.9%。[3]2015年，天津交通一体化高速发展，津保铁路投入运营，与京广、京沪、津秦和京津城际四条高铁无缝对接，天津由此成为全国高铁枢纽。京津城际延伸线建成通车，实现北京南站到滨海新区于家堡站一小时内通达。在京冀地区设立的无水港达到10个，京冀货物占天津口岸进出口总额的32.6%。京秦高速公路天津段建成，京津冀公交“一卡通”投入试运营。

（二）有利于天津产业结构升级

一直以来，京津冀许多产业同质化竞争严重。尤其是工业与制造业企业，广泛分布在京郊、天津和河北，缺乏有效协调。京津冀协同发展战略，有利于推进天津产业结构升级。在承接北京功能性的转移方面，天津在京津之间地区建设了高水平的城市群，规划建设了武清、宝坻等地，完善了相关基础设施建设，教育、医疗等公共服务水平显著提高，科技创新、金融及电子商务等产业取得长足发展，与北京、河北的深入合作持续推进，吸引了大量的人才。北京中关村与天津滨海新区、宝坻建立了战略合作关系。截至2013年底，北京中关村企业在津设立分支机构269家。在天津股权交易所挂牌的河北省企业达到77家，累计融资23.9亿元。2014年，中关村企业已在天津设立分支机构503家，一批社会组织将服务平台延伸到天津。北京大学与天津合作项目超过330个，一批科技服务机构加速落户津冀，清控科创与天津东丽联合打造的孵化器总面积达3万平方米，入驻企业超过100家。[4]

要在根本上推动天津的跨越式发展，除需国家大力支持，还需天津在与北京、河北的协同合作中有所作为。京津冀三地产业规划定位（见图2）。基于国家的支持，天津正积极推进与两省市资源要素对接对流、产业发展互补互促，在金融资源配置、要素市场领域、信用体系建设、信息人才交流等方面加强合作。同时，天津市也加大在京冀的投资，对京冀企业提供便利化服务，在海港和空港实施费率优惠、作业优先、便捷通关等措施，营造良好的发展环境。

京津冀协调发展促使原来各自为政的行政单元逐步整合，一体化以后，更有利于打破行政壁垒，让整个城市群的带动效应充分发挥。在国家配套改革与京津冀协同发展战略的共同带动下，天津市持续受益于城市群带动效应，这种带动效应除了在同级的城市群中发挥作用——协调梯度的产业带动和产业辐射，也有利于三地形成真正的产业联动。2005—2015年天津市的GDP与地方财政收入保持稳步增长，2010年滨海新区经济总量首次超过浦东新区（见表1）。

天津市产业结构长期处于“二三一”的状态。2000年以来，天津不断地调整产业结构，第三产业稳中有升，比重逐年提高2010年的三大产业结构比重为1.6：53.1：45.3，第二产业仍然占比最大。2015年，服务业增加值比重首次超过50%。2000—2015年，第一产业增加值为210.51亿元，年均增长7.3%；第二产业增加值为7723.60亿元，年均增长16.2%；第三产业增加值为8604.08亿元，年均增长17.6%。第三产业在这一时期增长速度最快。三次产业结构从2000年的4.5：49.5：46转变为2015年的1.3：46.7：52.0，第三产业成为支撑天津市经济快速增长的支柱产业（见表2）。可见，京津冀协同发展战略的实施推动了天津市产业结构升级。

（三）污染联防联控，促进生态环境改善

产业结构的调整促进了天津生态环境的改善。在京津冀协同发展的情况下，多层次的京津冀区域性大气污染联防联控行动极大地改善了京津冀地区的环境。环保部公布的2015年上半年全国环境质量状况报告显示，京津冀地区的空气质量较2014年同期有所好转。天津市2015年环境空气质量综合指数为6.86，同比下降15.7%；PM10、二氧化硫、二氧化氮和臭氧等污染物平均浓度较2014年分别下降12.8%、40.8%、22.2%和9.6%，退出了“倒数前十”的行列。而根据京津冀及周边地区大气污染防治协作小组办公室的数据，2015年上半年，京津冀三地PM2.5平均浓度为78微克/立方米，同比下降达到22.1%。可见，在生态环境依然十分严峻的情况下，京津冀协同发展给天津这座被严重污染的城市带来了机遇。

二、京津冀协同发展天津面临的挑战

（一）交通体制机制不完善

京津冀区域优势明显，但区域内发展状态落差极大，京津冀区域内交通领域管理的体制机制不完善阻碍了一体化的进程，甚至形成了反推力量。京津冀的行政分割客观上导致了三地在交通领域各自为政，缺乏统一的规划与协调。而交通基础设施建设往往属于重大项目，投资规模较大，缺乏建设资金是京津冀交通一体化面临现实问题。近年来京津冀三地之间的交通情况相对过去虽有明显改善，但受固有的地理区位限制，天津与河北之间的道路并未打通。2013—2015年京津冀地区交通时间、距离的有关统计数据见表3。从表中可见，京津冀之间的交通状况不容乐观，一直以来天津缺少西出、南联与京广线联通的高速铁路，不能直达冀中南的保定、石家庄、邯郸等市，造成发展中的瓶颈限制，交通受阻问题，给天津市旅客出入带来了极大不便，阻碍了天津市的综合发展。

（二）产业结构不协调

京津冀三地的管理体制、发展水平、基础设施、公共服务和商业环境等方面存在较大差距。过去，天津主要是引进以国有和外资为主的加工制造业，科技研发型企业比重不高，现代服务业也不够发达，产业结构亟待调整，产业结构不协调，产业升级相对滞后。近年来，第三产业比重有所提升，但仍大大低于发达国家水平，与北京相比还有较大的差距。加之，产业内各部门发展极不协调，重工業比重过大，不利于弥合产业差距、扩大消费需求和就业、增加地方财政收入、增强自主增长能力、实现天津城市定位。

天津的产业链条层次不合理。制造业重心虽然已基本实现了由劳动密集型向资本、技术密集型的转移，但在产业链条层次上，仍集中在生产制造环节，而不是研发设计和品牌营销环节。在生产环节上也处于下游生产，而不是上游生产。目前，天津仍处于垂直分工体系中的低端，距发展现代制造业的目标仍有较大的距离。其产、学、研合作机制不完善，导致企业创新能力不足；大量科技力量仍游离于企业和市场之外，很多优秀的科研成果没能及时地转化成企业优势，大大地削弱了企业的自主创新能力。

（三）生态环境污染严重

近几年，京津冀地区积极实施可持续发展战略，认真贯彻落实污染防治与生态保护并重的方针，生态环境急剧恶化的趋势有所减缓。但由于历史原因和产业结构不合理，京津冀地区的生态建设和环境保护方面还存在严重问题。

随着人口的增长和人民生活质量的提升，生活用水供求矛盾加剧，水资源短缺已成为制约天津发展的全局性因素。随着上游地区人口的增多、经济社会的发展、城市化进程的加速，城乡用水标准也随之提高，上游地区用水量持续增加，可供水量不断减少；加之供水水质恶化，降低了饮用水安全程度。2015年天津市饮用水综合营养状态指数54.1，处于轻度富营养状态。城市地表水和地下水源都受到不同程度的污染，部分水库出现富营养化现象，并呈加剧趋势，各大流域的河道几乎看不到有价值的水生动物。

中国2015年空气质量报告显示，京津冀地区的pm2.5浓度严重超出国家标准。天津市环保局公布的2015年环境空气质量状况报告显示，2015年天津环境空气质量达标天数220天，占全年的60.4%，比2014年增加45天；PM2.5平均浓度为70微克每立方米，同比下降15.7%，但仍超过国家年平均浓度标准1倍。近年来天津市PM2.5年均浓度远超国家标准（见图3）。面对如此严峻的生态环境形势，天津产业结构问题引致的生态恶化对三地协调发展构成了威胁。

三、京津冀协同发展中天津的战略

（一）海陆空联运，促进综合交通网络完善

打破交通壁垒对天津有着重大意义。天津市在海港运输上区位优势明显，交通上的大联通不仅能促使天津对北京、河北两地的物流运输更加便利，对当地旅游业的发展也有很深远的意义。三地交通网络的建设使得天津对外接受和输出客流更为便利，同时在物流等相关领域的时效性也得到了保证。

天津应联合京冀两地，加快项目建设，创新管理服务。通过强化天津海空“双港联动”及地面交通等多种运输方式的衔接，可有效促进京津冀地区互联互通，一体化发展，使其综合交通辐射服务能力和枢纽地位不断提升。相关部门应抓紧建立项目台账，倒排时序、压茬推进、消号管理，确保项目按计划实施。同时，以运输服务便利化、交通管理现代化为出发点，建立智能交通一体化平台，推进区域公交一卡通、客运联网售票、货运多式联运等，实现重大政策快落地。在公路运输方面，争取主要城市3小时通达；在机场建设方面，辐射京津冀鲁；在港口建设方面，打造津冀港口群。

（二）加强产业对接转移

天津应主动作为，加强产业对接转移。促进“中科院走进天津”、“百强企业走进天津”；大力举办诸如招商推介会、政策说明会、行业或项目对接会、一对一走访一类的招商活动；围绕人才引进、项目落地、服务贸易便利化，加快出台政策，为支持京津冀产业对接转移提供政策保障。加快搭建功能承接平台，使之成为带动产业对接转移的有效载体。天津的发展必须以周围区域为依托。加强同北京、河北的合作与交流，加快产业转移，实现商品、生产要素、区域政策的一体化，促进京津冀城市群经济结构的平衡，最终形成资源共享、优势互补、良性互动的区域经济联合体，达到良性的可持续发展。

天津应加快发展科技型企业，在提质量、扩增量、聚能量上狠下功夫。重點加快培育主营业务收入1亿元以上的科技企业，推出更多先进产品；坚持培育与引进并重，促进更多机构、企业和高端人才聚集；继续实施好“一企一策”帮扶，切实解决企业发展中遇到的问题，把发展能量充分释放出来。另外，要加快优化产能，实施万企转型升级行动。制定实施“万企转型升级”行动计划，以改造提升、产业转型、关停重组、载体升级为主要路径，着力化解过剩产能。

天津要调整产业结构，大力发展现代服务业。围绕加快形成与现代化大都市地位相适应的服务经济体系，研究制定关于加快现代服务业发展的若干意见，进一步明确总体思路、发展目标和战略举措。

（三）联防联控，加大环境整治力度

在协同发展的战略机遇下，天津应在大气、水污染治理方面与河北、北京加强协作，联防联控。天津要全面深化清新空气行动，从控煤、控尘、控车船、控工业污染、控新建项目污染几个方面加大治理力度。严格落实“三无”网格化管理，充分发挥专职网格监督员的作用，设置好空气质量自动监测系统，努力实现管理无死角、监察无盲区、监测无空白。加强环境安全保障，构建全过程、多层级环境风险防范体系，强化重污染天气、饮用水污染、有毒有害气体释放等关系公众健康的重点领域风险预警与防控，妥善处置突发环境事件。无论是顶层设计还是具体实施，天津都应履行好自己的责任。

土壤污染防治方面，天津要加快推行农用地分级管控，降低其产出农产品的超标风险。对于存在环境风险的土壤，修复治理完成前禁止新项目建设。加强对工矿企业、农业生产过程、危废处理处置活动的监管，切断土壤污染源头。同时，还应开展土壤污染治理与修复试点。在水污染治理方面，天津应全面排查涉水污染物排放企业，源头管控工业废水排放，严厉打击违法排污企业。努力达到在“十三五”期间，集中式饮用水水源水质达到Ⅲ类标准、地表水体基本消除劣V类的标准。

（四）发挥资源优势，提供强有力资源支持

天津作为我国近代工业的发祥地之一，产业门类齐全，配套能力较强，经过多年发展，已培育和形成了一批优势支柱产业。特别是京津产业新城等平台建设相对成熟，在功能布局上相互补充、相得益彰，为承接首都功能疏解提供了重要的平台支撑。除了在交通方面具有不可忽视的作用，此外，天津有着丰富的油气资源、充足的海盐资源、大量的金属、非金属矿产资源和潜力巨大的土地资源，能为三地协同发展提供强有力的资源支持。

滨海新区作为全国综合配套改革试验区，是政策创新最为集中的区域之一，再加上自由贸易试验区的设立，政策叠加的综合效应明显。天津在综合配套改革、对外开放、自贸区建设、港口物流、先进制造业和研发转化等方面具有一定优势，并先后在行政许可、产业扶持、金融改革创新、人才引进等方面出台了一系列优惠政策，形成了部分优势产业集群效应，能在促进区域协调发展中发挥更大作用。

天津是距离北京最近的出海口，也是最早开放的沿海城市之一。开发区、保税区、综合保税区、保税物流园区、东疆保税港区日臻完善。依托天津港这一核心战略资源，不断完善开放型经济体系，在推进功能区开发建设、吸引海内外投资、扩大对外经济技术交往联系等方面进行积极探索，可为京津冀走向国际市场提供便捷的绿色通道。

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（责任编辑：郭丽春 蓝亮）