我国外债管理问题探讨

■侯迎春

我国外债管理问题探讨

■侯迎春

外债是经济发展的“双刃剑”，在我国经济发展中起到过很关键的作用，但是目前短期外债高企，流入流出量暴涨暴跌，以及使用效益，都反映了外债管理存在的问题。本文旨在探讨我国外债管理的现状，存在的问题，国外管理的经验和教训，最终提出完善外债管理的建议。

外债；外债规模；外债结构；外债使用；外债管理

侯迎春（1964-），对外经济贸易大学博士，山西金融职业学院副教授。（山西太原030008）

改革开放的国策不仅给我国的经济实力和综合国力带来了稳步的提升，而且经济结构的逐渐优化也极大地提升了人民的生活水平。在我国经济发展的过程中，外债弥补了我国经济建设资金的短缺和不足，对经济发展起到了积极的、正向的作用。与此同时，我国的外债规模迅速扩张，外债结构方面也暴露出种种问题，对我国的金融安全和经济安全形成了一定的威胁。截止到2016年年末，我国外债余额为14207亿美元，短期外债占比61%，大大高于国际公认警戒线25%的水平，我国在长期经济发展过程中，也积累了大量的国际资本，外汇储备达到2.279万亿美元（2017年4月末），也需要寻机投资国内外的有利项目。

但是，这并不等于我们不再需要外债，相反，应当更好的利用外债、管好外债。长期以来，资金在国家间的自由交互流动促进了世界经济和金融的发展和繁荣。发达资本主义国家之间也积极地活跃着资金的相互对流，弥补着经济主体资金需求的不足。为了继续发挥外债在我国经济发展的积极作用，减少外债产生的消极效应，我们有必要对外债管理问题进行深入研究，加强对外债规模的管理，合理安排外债结构，从而防范和控制外债风险，保障国家金融安全。因此，外债管理的意义、我国外债管理的现状和存在的问题、国际社会外债管理的经验和教训、如何完善我国的外债管理，是本文所要讨论的问题。

一、外债管理的意义

西方发展经济学认为“外债”是经济发展的引擎。纳克斯提出，通过引入外资可以打破发展中国家的“贫困恶性循环”。罗斯托的“起飞理论”认为，通过引入外资发展国民经济的某一或某几个产业部门，成为主导产业，可以带动整个经济的发展。钱纳里和斯特劳在1966年提出了“两缺口理论”，认为通过引入外资，发展中国家可以打破自己储蓄小于投资的“瓶颈”约束，优化资源配置，实现经济的快速发展。费舍尔和弗兰克的“债务周期理论”证明，发展中国家可以从不成熟的债务人、到成熟的债务人、到不成熟的债权人，最后演变为成熟的债权人，所以举债是发展中国家经济发展的必由之路。实际上，从上世纪改革开放以来，我国的经济发展现实正好走在这个理论的第三阶段（2014年、2015年和2016年我国的资本净流出额分别是514亿美元、4345亿美元和4170亿美元）。但是，当借债规模大于一国的可承受范围时，当外债的使用不当、管理不善时，就会爆发危机，如冰岛危机。20世纪80年代拉美国家的债务危机，90年代阿根廷的债务危机，都是外债管理不善、使用不当的惨痛教训。

依附论学者阿明、普雷维什等指出，资本输入对于美国等中心国家的作用是促进经济，资本流入大于利润流出；但是，对于阿根廷、巴西等外围国家来说，资本流入的前景必然是利润输出大于资本流入，加深了发展中国家对中心国家的依附。我国2014年、2015年、2016年外国直接投资的利润和利息支出分别达到2219亿美元、2584亿美元和2634亿美元，尤其是2016年，比当年的经常项目顺差大74.56%。

唯有管好用好外债，才能使外债真正起到经济“引擎”作用，避免像拉美国家一样，病态地“依附”于他国经济。那么，我国外债管理的现状如何？存在什么问题？如何应对？

二、我国外债管理存在的一些问题

随着我国经济的发展，跨境交易规模持续增长，资本项下交易类型越来越多，市场需求日新月异。为了维护国际收支平衡，国家外汇管理局不断改进外汇管理方式，尤其是最近几年，在“五个转变”的重要管理理念的指导下，在外债管理领域适时推出了一系列政策改革措施，为我国经济的协调有序发展发挥了积极的作用。当然，分析我国外债的使用和管理，仍存在一些问题，表现在以下几个方面。

（一）外债投向不适当、使用效率不高

金雪军、邢自霞的实证研究发现，“外债对经济增长在我国有一定的副作用”。产生原因是多方面的：一是盲目借入，项目不好；二是配套资金、经营管理不当；三是缺乏强有力的监督机制。

（二）人民币外债资金流入管理不明晰

如外币外债，外汇局要求举债主体针对每笔外债合同登记开立外债专门账户，便于企业外债资金的使用管理。但对于人民币外债没有明确要求举债主体必须开立专用的人民币外债账户。

（三）外债流动的急剧变化加大了外债管理的难度

2010年以前我国的外债流入和流出增势平稳。2000年至2012年外债平均增长率为13.5%，而同期国民生产总值和国民收入平均增长率分别为10%和10.3%。国际经验表明，外债的增长速度不能长期超过国民生产总值和国民收入的增长速度。

2010年后出现暴涨暴跌的现象，如表1所示，2013年外债的流入和流出分别比上年增长56%和39.3%，而2015年分别比上年又暴跌48%和6.5%。

表12010 ~2015年中国外债流动与外债结构

注1：2015年，我国按照国际货币基金组织的数据公布特殊标准（SDDS)调整了外债统计口径并对外公布全口径外债数据，将人民币外债纳入统计，并按照签约期限划分中长期和短期外债。为保证数据的可比性，将2014年末外债数据相应调整为全口径外债数据，由于全口径外债数据与此前外债数据（原口径为外币外债数据）不具可比性，故未计算上表中2014年“外债余额比上年增长”项。

注2：截至2014年外债余额、短期外债、短债占比沿用外币外债数据计算。2015年的外债余额是全口径余额（=本币外债+外币外债）。本币外债=当年外资利润+人民币对外借款+非居民的人民币存款等。

注3：资料来源于国家外汇管理局统计数据，作者整理。

（四）短期外债占比过高，远高于国际警戒线，但尾部有下滑趋势

短期外债占比在2013年达到峰值78.39%，以后逐年下滑，2015年下滑到68.89%，据统计，2016年已下降到61%左右，但依然远大于国际警戒线的25%。短期外债占比过高的原因，一是对外贸易的快速增长；在人民币预期升值前提下，外商投资企业愿意选择外币贷款；境外融资多以短期为主。二是由于外资企业借债和结汇的优惠政策较多，外资企业大规模选择股东贷款方式。尾部下滑的原因主要是：美元上涨，国内资金充裕，中国对外债务去杠杆化进程的基本完成等。

三、国外外债管理的经验和教训

（一）国外外债管理的原则

1.“公私分别管理”。外债分别由公共部门和私人部门进行管理，是发达国家惯常的做法。分别管理便于追踪债务的最终责任人，有利于分析判定外债的实际偿付能力和风险程度。

2.“债务办公室”综合管理法。例如奥地利、瑞典在政府或国会下设立独立的“外债管理办公室”负责外债的综合性管理；英国和丹麦在中央银行内设立相关职能部门实施外债管理；德国、日本和墨西哥则在财政部内设立相关职能部门负责外债管理事务。但后两种管理方式的独立性弱于第一种。

3.“私人问题私人解决，政府不予买单”。特别是危机时期，西方国家坚持私人债务自己买单原则，所以西方关于外债的可持续性问题，主要指公共外债，而我国还包括私人外债在内。

（二）外债管理案例

1.韩国外债管理经验

（1）韩国外债管理有两个基本目标：中短期目标是根据5年经济发展计划和对国内外形势作出估计值，并严格控制外债总量，以保证总体债务的偿还和持续向外借债的能力；长期目标是通过引入外资促进经济的发展，实现对外提高出口能力和资本输入，对内促进本国储蓄的增长。

（2）韩国对外债投向实行有效的产业政策管理，根据其借入外债的渠道分公共借款、商业借款、金融机构借款和私人部门借款四大类。在对外债使用管理上，韩国始终将外债与增加出口能力紧密联系，大部分借款均用于出口产业的设备投资，对外资投入强行规定出口比例。在1997年的金融危机中，由于出口受到极大影响，韩国外债期限结构失衡问题尤为突出。

2.希腊外债管理教训

希腊把以国家信用作担保从国外借来的债务，直接用来增加公务员工资，提高社会福利，而不是有效地用于引进先进机器设备和生产技术，进而发展本国的工业，促进出口，提高还债能力。借来的债务未能有效地转化为资本，转化为生产力，使外债进一步成为了国家负担，最终酿成债务危机。经济学基本原理表明：生产决定消费和贸易，只有通过生产，才能产生大量的商品和劳务，也只有通过贸易才能把商品和服务送到消费者手中。GDP不过是最终产品的总和，消费和福利都源于此。“脱离了本国强劲的生产力和繁荣的贸易基础去搞福利，福利就成了无本之木、无源之水；外债直接用来增福利，导致债务危机的爆发也是必然的”。

四、对我国进一步改革和完善外债管理的一些建议

（一）优化外资借入的原因和使用方向，提高外债的使用效率

外债的使用效率包括经济效率、社会效率、生态改善等。对外债资金的用途进行必要限制是外债实行额度管理不可或缺的配套措施，其目的是为了防止外债资金用于投机目的或避免企业之间变相买卖外债额度，强调自用和不得投机。适用外债管理的企业，也应认真审核外债的使用方向和使用效率，不能完全放任自流，避免不当借入、不当损失和浪费。借入外债政策制定和实施的基本原则是服务国际贸易、优化产业结构、促进出口、促进先进科学技术引进、促进国民经济发展、促进环境改善。

同时，健全外债使用绩效评价机制。针对外债“借、用、营、还”四个环节，加强对外债使用的考核，完善外债的事前、事中、事后统计核算。建立全方位、多层次的外债监测机制，形成一套行之有效的外债使用效益考核管理体系。

（二）外债规模管理要考虑与国外的经济增长、出口收入、外汇储备等宏观经济指标相适宜

规模管理和登记管理是外债管理的核心内容，是控制外债风险的基础。在欧债危机中，政府部门与私人部门的长期过度负债行为是造成其经济危机的直接原因。所以我国外债借入管理的重点还是要控制举债规模（包括本外币外债）。对于处于经济结构调整、经济增长方式转变关键阶段的我国，需要建立持之以恒、分工明确的外债管理目标（包括中期目标和长期目标）。

杜永潇、田新民的研究结论认为，在政策层面上，一方面中国在短期内依靠外债融资拉动经济增长时应充分考虑外债对长期经济带来的不利影响，现阶段应慎重增发外债，加强经济增长方式的转变，调整优化经济结构，挖掘中国宏观经济增长的长期潜力；另一方面，建立科学的外债管理制度，完善外债清偿机制，保证外债清偿的及时性，缓解宏观经济对外负债压力，逐步调整对外负债水平，最大优化外债对中国宏观经济的净效应。

（三）完善外债的分类管理

（1）由广义政府和货币当局代表的公共债务，由于有主权信用担保，风险较小，在管理上，可以通过加强和完善公共部门的资产负债管理或收支管理来实现。（2）对所有类型的公共外债均由国务院授权的外债管理部门统一监管；对于私人部门的外债，由商业银行按巴塞尔协议等风控要求进行监管，企业需要有项目或真实交易背景，管理侧重“自律”，遵循“自担风险、自负盈亏”的原则。（3）引导、限制和惩戒不必要的盲目外借，加强外债借入的必要性管理，严肃外债使用纪律。（4）在当前总体推进资本项目可兑换的战略目标下，逐步统一中、外资企业的外债政策，逐步取消外资企业的超国民待遇，解决民营资本外资化愈演愈烈的问题，大幅改善中、外资企业的公平竞争制度环境。（5）进一步完善统一的本外币外债管理制度。

（四）防范短期外债风险

国际经验表明，短期外债占比过高，偿还风险就高，因而易于引发债务危机。可以借鉴澳大利亚等国的无息储备金制度；还可以借鉴俄罗斯建立国家稳定基金的做法，用外汇储备和财政盈余作为稳定基金的来源，应对短期外债集中到期带来的偿债风险；此外还可深化对金融交易税、资本利得税、托宾税等工具的研究和应用。

尤其是，当短期外债中热钱数量较大时，国际市场汇率和利率的波动，以及市场预期的改变，一旦引起突然的资金逆流，就会对一国的经济形成伤害。因此，要加强对外债的统计监测和分析，高度关注外债的总规模和结构问题。引导和制止热钱的过分运动，防患于未然。在宏观审慎的框架下，加强外债管理与货币、汇率、财政政策的配合，防范潜在的偿债风险。

（五）继续积极推进本币外债

美国外债中，美元外债占90%以上，所以美国企业几乎不必承担外债的汇率风险。借鉴美国做法，通过开放人民币资本项下可兑换，完善汇率形成机制，积极推进本币外债，不仅能满足国内融资需求，减少国内企业的外汇风险，在一定程度上减少外债增长带来的偿还压力，还在一定程度上增强货币政策的独立性，推动经济稳定发展。

（六）完善“外债比例自律”管理方法

基于国民待遇原则，也基于防范外债风险考虑，中外资企业的外债额度都应该受负债比率的约束，不同行业技术装备和资本化程度不同，负债率也应当有所差异，不能以75%一刀切。同时，要完善外债统计监测管理，依托资本项目信息系统，强化外债统计监测，提高外债统计的准确性，加强风险的预警和防范。加强对或有负债的统计监测与规制，避免类似亚洲危机中韩国海外分支机构或有负债转化为真实负债导致还债压力骤然加大问题的发生。要完善贸易信贷统计，提高抽样调查数据的准确性。

总之，外债管理既要管住风险，还要促进市场经济的发展；既要满足企业外汇资金的需求，还要用好资金，高效产出；既要能借，更要能还；不累积风险，不放任自流，有紧有松，有宽有严；公平竞争，优胜劣汰，该卡的口一定卡死，该支持的坚决支持，实业为上，创新优先，绿色生态，先进技术，科学方法，系统协调，高效能动，促进发展。

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