关于我国食盐储备问题的研究与对策

■ 王英俊

关于我国食盐储备问题的研究与对策

■ 王英俊

食盐是人民群众赖以生存的生活必需品，无有效替代品，需求弹性较小，食盐安全与保障民生、维护社会稳定密切相关。建立健全国家食盐储备体系，对于盐业体制改革后有效应对突发事件、自然灾害和食盐市场的异常波动，增强政府对食盐市场的宏观调控，确保特殊时期食盐的安全有序供应具有重要意义。

一、食盐储备功能的战略定位

一般来说，国家战略物资储备分为两个层次：一是为国家的生存和安全而储备，储备商品属于战略物资；二是为经济和社会的发展而储备，储备商品属于经济物资。1991年颁布的《国家储备食盐管理办法》，将食盐储备功能定位于“防备战争、灾荒和在市场出现特殊情况下调济民食急需”。但随着当前盐业体制改革的推进和经济社会的快速发展，以及国家战备物资储备系统的不断健全，食盐储备的功能定位也应相应调整和不断完善。

食盐储备的根本宗旨是为了保障社会稳定发展。食盐是人体赖以生存的生活必需品，也是消除碘缺乏危害的物质载体，而且还是经济实惠的融雪剂。鉴于食盐生产相对集中、消费高度分散、无任何替代品等特殊性，食盐市场供应历来十分敏感，极容易受重大自然灾害、公共卫生事件和各种突发事件影响。如2003年SARS疫情、2008年特大冰雪灾害和2011年日本大地震都引发了全国性的食盐抢购风潮，为我们敲响了警钟，也证明了食盐储备在应对突发事件中的重要性和不可替代的作用。

保持社会安全稳定始终是经济持续健康运行的前提条件。不论什么时候，都应把食盐储备作为食盐市场供给的“蓄水池”，作为应对突出事件、确保社会稳定的物质保障，避免受灾地区和受突发事件冲击地区出现食盐“有价无市”现象，缓解食盐市场供给压力，及时调节和救济民食急需，保障食盐安全高效供给。

食盐储备的重要任务是为了弥补“市场失灵”。市场经济规律告诉我们，行政化和市场化都难以避免市场失灵，需要政府适度地干预经济，适当地进行宏观调控。目前，盐业体制改革方案已经拉开帷幕，盐业市场化改革步伐不断加快。改革初期，众多市场主体参与竞争，生产企业以更低的价格抢占市场，提高市场占有率。短期看，价格战将不可避免地导致食盐市场过度竞争，不仅会淘汰部分弱小生产企业，也将将挫伤一些企业生产和供给的积极性，并将引起食盐短期内供不应求和价格上涨，从而可能引发食盐抢购风潮。长远看，随着市场竞争程度的提高，企业为了获得更多的规模经济效益，实施产销一体化和行业兼并重组已是大势所趋，并最终形成盐业市场的自然垄断，也将引起食盐产量下降和价格上升。尤其是边远贫困及少数民族地区由于运距远、费用高，如果没有财政补贴，盐价必然高于其它地区。在这种市场自我矫正机制失效的情况下，政府理应发挥“看得见的手”的宏观调控作用，适地适时地干预食盐市场，调节供求关系，矫正扭曲的市场价格，引导市场回归理性均衡状态。

食盐储备仍然属于重要战略物资储备。总的来说，战略物资在国民经济实力增长和现代国防建设中的作用十分重要，为应付自然灾害、局部战争等突发事件的发生，国家仍需要进行食盐储备，必要时发挥它的积极作用。

二、当前食盐储备存在的主要问题

随着盐业体制改革的推进和我国市场经济的快速发展，原有的食盐储备制度及运行机制已经暴露出其体制性缺陷，运作机制不健全、布局不够合理等诸多问题都需要在改革中予以解决。

食盐储备管理机制不够健全。原轻工业部等四部委颁布的《国家储备食盐管理办法》已经二十五年没有修改。储备食盐管理实行“统一管理、分级负责”的原则，轻工业部是国家储备食盐的主管部门（后由国家发改委负责），具体工作授权中国盐业总公司办理。各地的管理工作由主管盐业的厅局、盐业公司（盐务局）或兼营公司及所属的保管单位逐级负责。但是由于长期实行计划管理，缺乏有效的运营机制和监管机制，加之各地盐业公司与中国盐业总公司并不存在资产纽带关系和上下级隶属关系，导致出现了食盐储备计划落实不到位、储备盐管理粗放、到期或变质食盐轮换滞后、应急协调机制不完善等问题。

食盐储备网点布局不够合理。按《国家储备食盐管理办法》规定，“储备盐的布局，贯彻平战结合的原则，有重点地存于交通枢纽、符合食盐合理流向、有仓储条件、储存安全、便于管理和机动调度应急的地点”。实际上，在产销脱节的食盐专营制度和储备轮换机制下，制盐企业仅拥有食盐定点生产权，须按盐业公司下达食盐计划生产，无权储备和运销食盐；只有各地盐业公司有权根据市场需求，申报食盐储备动用和轮换计划，以平衡本地区食盐供给和战略储备。这种体制导致国家食盐储备库大多集中于食盐销区，食盐产区则很少布点，没有真正建立起覆盖全国各省、市和自治区的食盐储备网络体系，也难以实现“以产补销、以丰补歉、以储应急”的目标。

食盐储备的功能作用不明显。在政企合一、垄断经营、食盐计划和政府定价的食盐专营制度下，国有盐业公司独享食盐生产、批发、运输等经营利益，在垄断辖区内食盐销售市场的同时，维持了较高的食盐库存，一定程度上发挥了政府职能延伸部门的作用，承担了国家食盐储备所应履行的应急保障任务，也制约了食盐储备制度的重建。加之改革开放以来，我国长期处于和平年代，食盐作为战略储备物资的功能没有得到体现。

三、关于健全完善国家食盐储备的建议

抓紧建立健全食盐储备管理机制，形成政府储备和企业社会责任储备相结合的全社会食盐储备体系。在盐业体制改革过程中，及时修订完善《国家储备食盐管理办法》，依据科学性、互补性、应急需求保障和储备成本节约化的原则，建立省级食盐战略储备和食盐产销企业社会责任储备库，由省级财政预算安排资金对食盐储备给予贷款贴息、管理费支出等支持，并通过科学合理的运营安排，保证食盐战略储备的正常轮储和应急调运，确保自然灾害和突发事件发生时食盐和原碘的安全供应。一方面，根据各地食盐供需情况，建立政府食盐储备，保持合理的食盐储备量，调节食盐市场供求关系，发挥“看得见的手”的宏观调控作用；另一方面，建立企业储备制度，限定食盐生产、批发企业的最低库存和最高库存，既可减轻政府管理压力，又可防止食盐市场供应短缺和企业囤积居奇，及时应对各种重大自然灾害和各类突发意外事件。

科学合理优化食盐储备网点布局，提高食盐储备应急保障能力。根据各地食盐储备设施现状、食盐市场需求及区域交通运输条件，分析确定食盐储备库的建设规模及各物流调度中转站的空间布局和储备规模。政府食盐储备库应重点建立在食盐生产和消费量较大、供求波动较大的地区和供给严重不足的地区，可以依托现有食盐批发企业仓储能力，也可以选择具备条件的食盐生产企业实施动态储备；应与各地企业社会责任储备、食盐流通体系建设相结合，建立健全食盐现代物流体系和有效的食盐应急调度机制，以高效快捷的物流为支撑构建有效的食盐应急调度机制，切实发挥储备盐对调控食盐供给平衡、救济民食急需、保障食盐安全供给的重要作用。

建立开放竞争的储备食盐经营机制，形成食盐动态储备体系。过去多年的食盐储备及粮食储备等管理实践证明，保证食盐安全应以充足的储备盐作为物质基础，并建立具有活力的市场供应体系，发挥市场机制对基础性资源的配置作用；应加强不同地区食盐储备库之间的信息共享，研究建立全国食盐储备信息平台，加强全国食盐储备的统一管理、统筹协调，提升突发紧急情况的快速响应能力，同时实施动态管理、调整食盐战略储备；应以降低储备成本、节约经济资源为目标，坚持储备与经营相结合，建立储备资格审查制、落实储备费用、明确免税政策等，充分考虑市场需求、储存周期、流转周期等因素，制定合理的食盐储备方案和动态储备体系，用最小的储备成本来发挥最大的社会效益。

（作者单位：江苏省盐业集团公司）