长春经济技术开发区土地集约利用时空分析

卢照地　范佳欣　王艾琳

摘要：以长春经济技术开发区为研究对象，基于2008、2010、2012、2014年4轮评价时点构建具有目标、子目标、指标3个层次的评价指标体系，在统一的评价标准下对已开展的4轮评价结果进行对比分析，得到开发区土地利用集约度分值的变化，并制作扩展潜力分布图。结果表明，开发区土地集约利用整体水平不断提高，4轮的土地利用集约度分值分别为78.25、93.33、98.20、98.21分；工业用地建筑系数与工业用地固定资产投入强度等指标对土地集约利用水平提高的贡献率最大；扩展潜力整体下降，部分企业已逐渐退出开发区范围；土地集约利用潜力不能满足近期发展需要。

关键词：长春经济技术开发区；土地集约利用；评价；扩展潜力

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）11-2055-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.11.014

Abstract： Taking Changchun Economic and Technological Development Zone as the research object， based on the four evaluation points of 2008， 2010， 2012 and 2014， the evaluation index system was constructed， which was composed of three levels： target， sub target and index. Under the unified evaluation criteria， the four evaluation points of results have been compared and analyzed， and the change of land use intensity score in the development zone was obtained. The results showed that， the overall level of intensive land use in the development zone has been continuously improved， and intensive degree scores of the four round were 78.25， 93.33， 98.20 and 98.21， respectively； industrial land building coefficient and fixed assets investment in industrial land intensity index had the largest contribution rate to improve the level of land intensive use； expansion potential dropped overall， some enterprises had been gradually withdraw from the development zone； land intensive use potential could not meet the needs of recent development.

Key words： Changchun Economic and Technological Development Zone； intensive use of land； evaluate； expansion potential

当前，中国正处于城市化、工业化快速发展阶段[1]，城市化的迅速推进促进了区域经济的快速发展，但中国城市用地结构不合理、投入产出水平低等因素直接制约了土地的高效利用[2]，使得土地供需矛盾日益尖锐[3，4]。因此，节约集约用地将是中国缓解人地矛盾和保护耕地的一项重要举措[5]。城市土地集约利用强调的是土地投入产出的关系，即以最少的土地投入获得最大的产出，同等的投入获得的产出越多，说明土地利用的集约度就越高[6]。开发区作为政府促进区域经济迅速发展的载体[7]，在用地类型上主要是以工业用地为主，居住和商业用地为辅。通过减免税收、优惠提供工业用土地等政策，吸引外商及本区域的投资资金，对所管辖的区域进行建设开发，从而进一步带动所在省市的区域经济发展。因而，相比城市而言，开发区的土地利用更有必要趋于集约。

为切实加强开发区用地管理，促进开发区节约集约用地并为开发区扩区提供科学依据，自2008年7月起，国土资源部组织启动了开发区节约集约利用评价工作。长春市国土资源厅按照有關文件要求，分别于2008、2010、2012、2014年对长春经济技术开发区进行并完成了土地集约利用评价工作。长春经济技术开发区作为区域经济发展的领导力量和工业集聚发展的良好载体，在土地资源利用角度，能实现土地功能紧凑化、土地利用结构合理化、投入产出高效化[8]和生态安全一体化，可以为吉林省土地实现节约集约提供有益参考。

在新的发展形式下，长春经济技术开发区产业布局、产业链的延伸和区域经济社会综合功能的发展受到了一定的限制。因此，对开发区进行土地集约利用动态评价及潜力预测研究能够分析影响开发区土地集约利用水平的因素，揭示开发区土地集约利用程度变化过程及土地集约利用潜力变化趋势，为开发土地利用、土地管理和扩区[9]提供科学依据，并且有利于长春经济技术开发区适应新形势发展需求、提高土地集约利用水平和优化空间功能结构，提高其经济产出能力。

1 研究区概况与数据来源

1.1 长春经济技术开发区发展概况

长春经济技术开发区位于长春市区东部，1993年4月4日经国务院批准升级为国家级经济技术开发区。经过23年的创新与发展，形成汽车零部件、生物化工、服务业三大支柱产业，成为区域经济发展的重要载体、现代工业的集聚中心和经济社会增长的中坚力量[10]，在带动区域产业结构升级和提高城市化水平方面发挥了不可替代的作用。

制定产业规划纲要，规划建设长春生物化工产业园，首期1.7 km2基础设施配套和10万m2标准厂房全面完成。跨境电商在互联互通、物流补贴、通关服务等方面均取得突破。围绕打造新能源汽车动力电池生产基地和高端新能源客车出口基地，聘请中国汽车技术研究中心起草《长春兴隆综合保税区引进整车项目研究报告》，进行项目用地规划预留[11]。

《长春年鉴》、《国家级经济技术开发区发展报告》等统计资料显示，2014年长春经济技术开发区全年实现地区生产总值540亿元，按可比口径增长10.1%；工业总产值1 308亿元，按可比口径增长12.2%；一般预算全口径财政收入70.1亿元，按可比口径增长7%；固定资产投资473亿元，增长15.4%[11]；主要经济指标增速全面，超过长春市平均水平。

1.2 数据来源

通过长春经济技术开发区管理委员会、国务院关于设立长春经济技术开发区的批复[国函（1993）42号]、长春经济技术开发区2005年机构改革“三定”方案、历年国家商务部综合投资环境评价报表等调研获取土地建设状况等基础数据、区位图等图件资料，并根据历年航空遥感影像判识和实地走访对收集数据资料进行核准及更新。

1.3 开发区用地状况变化

1.3.1 土地建设状况 根据《开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）》要求，按照开发区建设状况对开发区的用地进行分类和统计，得到长春经济技术开发区用地类型结构变化状况（表1）。

由表1可知，评价时间范围内，已建成城镇建设用地所占比例一直呈增加趋势。2008年，长春经济技术开发区已建成城镇建设用地面积为953.72 hm2，占研究区域总面积的95.10%；2010、2012年已建成城镇建设用地面积分别为960.15、981.83 hm2，占总面积的95.75%、97.91%；2014年，已建成城镇建设用地面积达988.54 hm2，占总面积的98.58%。相应地，未建成城镇建设用地由4.90%降至1.42%。研究区域内无不可建设土地。

工矿仓储用地始终占研究区域总面积的45%左右。2008年，工矿仓储用地面积为448.42 hm2，占研究区域总面积的44.70%；2010年和2012年期间所占比例略有下降，但仍在43.5%以上；2014年工矿仓储用地的比例又增至47.70%，这充分反映了工矿仓储用地是已建成城镇建设用地的主体。

另外，住宅用地、交通运输用地、商服用地和公共管理與公共服务用地的比例均有提升，但增幅不大，除了2012年的住宅用地迅增到15.44%外，其余变化均控制在2个百分点以内。剩余部分为其他城镇建设用地，所占比例很小，不足0.5%。

未建成土地一直存在，但比例下降。虽然在评价时间范围里始终有未建成土地，但是都属于已达到供地条件未供应土地或者已经供应尚未建成土地，对开发区的建设不具阻碍作用。

1.3.2 土地供应状况 2008年和2009年供应的土地全部用作工矿仓储用地，2010-2014年供应土地面积变为0（表2）。

1.3.3 投入产出状况 在这4个评价时点，长春经济技术开发区投入产出与土地集约利用影响因素形成合力作用[12]，经济水平不断上升。2008年，开发区工业企业固定资产投资额855 340万元，开发区工业总产值684 288万元；2010、2012年的开发区工业（物流）企业固定资产投资总额分别为995 417万元和1 037 476万元，开发区工业（物流）企业总收入分别达5 462 115万、7 514 472万元；2014年，开发区工业（物流）企业固定资产投资总额达1 206 400万元，总收入8 509 100万元（图1）。

2 开发区土地集约利用程度评价

2.1 土地利用状况的动态变化

2.1.1 土地利用程度提升 在土地利用程度方面，选取了土地供应率、土地建成率两项指标进行评价，结果见图2。由图2可知，在土地供应率方面，4轮评价结果一直保持较高水平，确保了土地效益的及时发挥。2013年底，长春经济技术开发区土地供应率达到98.58%，比2007年底提高了1.18个百分点，其中2009-2011年间变化较小，但整体呈上升趋势。2013年底的土地建成率为100%，比2007、2009、2011年底分别提高了2.40、2.87、1.23个百分点，反映开发区已供应国有建设用地全部建成，保证土地及时投入使用。

2.1.2 土地利用结构大体保持平稳 土地利用结构选取工业用地率进行分析。在已建成城镇建设用地中，2013年底长春经济技术开发区的工业用地率达到47.70%，分别比2007、2009、2011年底提高0.68、1.33、3.21个百分点，整体呈波动提高态势，先下降后上升[13]，这是由于长春市经济技术开发区按照“转型升级、二次创业”的目标要求进行了结构调整、夯实基础、转型发展。同时调整了住宅用地所占的比例，使其从2011年底的15.44%下降为2013年底的12.70%，使工业用地得到了较为充足的保证（图3）。

2.1.3 土地利用强度明显提高 以开发区综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率和工业用地建筑系数4个指标进行分析。从综合容积率来看，2007-2009年保持平稳，2009-2013年底增长15个百分点，反映开发区已建成城镇建设用地的综合利用强度提高。从建筑密度来看，2007-2011年底均以较慢的速度增长，2012-2013年底增长了8.18%，说明在“十二五”科学发展的主题下平面利用状况不断提高。从工业用地综合容积率来看，2007-2011年底一直保持每年2个百分点的增速，而2011年底至2013年底却下降了7个百分点，说明长春经济技术开发区在调整产业结构的过程中工矿仓储用地的综合利用强度下滑。从工业用地建筑系数来看，除2007年底现状值较低外，其他3轮评价值均处于较高水平，说明工业在开发区的主导地位明显，工矿仓储用地的平面利用状况良好（图4）。

2.1.4 产业用地投入与产出效益 投资强度选用开发区工业用地固定资产投资强度和工业用地产出强度指标进行分析。2013年底的工业用地固定资产投资强度达到2 558.21万元/hm2。比2007、2009、2011年底分别增长了25.46%、12.60%、7.15%。投资强度的不断提高说明长春经济技术开发区正向着外商投资的集聚地、产业集群的承载地发展，但增长速度的减缓说明寻找新的土地集约利用方式迫在眉睫。工业用地产出强度在2007年底处于最低水平，仅 1 526.00万元/hm2，尚未达到该年的固定资产投入强度；在2011年底处于最高值，达到17 204.25万元/hm2，是当年固定资产投入强度的7.24倍。

2.1.5 土地管理绩效 在前三轮评价中，闲置土地处置率均为100%，在第四轮集约评价中，闲置土地处置率为0，土地利用绩效得以充分发挥。

2.2 构建评价指标体系

鉴于先后开展的4轮评价在评价指标体系、评价指标权重和评价指标理想值等方面的差异，本着评价结果的科学性和比较指标的一致性原则，从《开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）》给出的评价指标中选取了10个有代表性的指标。

在2014年的评价中，针对经济数据统计困难、与开发区用地范围的空间对应性差、缺乏有效审核依据等问题，指标权重设定时，加大了土地利用状况指标权重（容积率等），降低了用地效益指标权重（固定资产投入、地均税收等）。因此，为了在4轮评价的动态变化中既体现用地效益指标在土地集约利用中的作用，又降低不确定性因素对评价结果的影响，在咨询有关专家意见后，决定分别赋予2008、2010、2012、2014年的评价指标体系以10%、10%、20%、60%的权重计算得到新的统一的土地集约利用程度评价指标权重。理想值的确定与权重值办法相同，具体见表3。根据上述权重值计算得到4轮评价的土地利用集约度分值分别为78.25、93.33、98.20、98.21分，土地利用集约程度不断上升。

3 开发区土地集约利用潜力分析

3.1 土地集约利用潜力变化状况

通过2007-2013年的统计数据（表4）可知，在经济技术开发区内始终存在尚可供应土地，并且土地条件均满足开发工矿仓储用地的要求；随着时间的变化，年均供应土地面积也不断变化，具体表现为2007-2011年底年均供应土地的面积随时间的推移而增加，2012-2013年底年均供应土地面积有所减少；年均工矿仓储用地面积与年均供地面积变化一致；4轮评价的数据显示，经济技术开发区的扩展潜力呈现倒V形变化，但整体呈下降趋势，这说明开发区处于不断的发展之中，工业用地率不断提高；用地结构调整增加的土地面积不断减少，说明土地利用已达到一定的集约程度，如若不尽快实行新的节约用地方法，土地的供应将很难跟得上工业发展的步伐；研究对象仍可以通过提高工业用地综合容积率、工业用地建筑系数、固定资产投入强度以及产出强度等方法来挖潜部分土地集约利用的潜力。

3.2 土地集约利用扩展潜力变化空间分布

2008年长春经济技术开发区的扩展潜力为26.06 hm2（图6），是4轮评价时点中扩展潜力最大的。2010年其擴展潜力变为14.30 hm2（图7），2008年未供应用地已用来进行房地产开发、建材公司、汽车零部件制造等投资；2012年的扩展潜力进一步降低至8.71 hm2（图8），除了个别较完整的宗地及形状不佳的土地，均用来满足工业的发展；2014年的扩展潜力增至14.23 hm2（图9）。

4 结论

本研究通过构建新的评价体系对4轮评价时点统一评价并进行潜力分析，得到以下结论。

1）土地利用结构大体保持平稳，土地利用效率不断提高。在开发区总面积中，工业用地始终占主导地位，并且在此基础上，工矿仓储用地有所增加，未建成土地虽一直存在，但总体来说比例下降；土地利用强度方面，综合容积率、建筑密度、工业用地建筑系数也得到了一定的提升。

2）土地利用效益好，投入产出高。2013年底的工业企业固定资产投资总额达到120.64亿元，比2007、2009、2011年底分别增长了29.10%、17.49%、14.00%。2013年底的工业企业总收入达850.91亿元，比2009、2011年底分别增长了35.81%、11.69%。

3）土地利用集约、指标贡献度有所差异。在统一的评价体系下，长春经济技术开发区土地集约利用整体水平从2008年的78.25分提高到2014年的98.21分，集约度分值提高了19.96分。评价指标对不同时点土地集约利用水平变化的贡献度有所差异。其中，工业用地固定资产投入强度和工业用地建筑系数变化幅度最大，都超过了25%，综合容积率和建筑密度变化幅度均超过17%；其他指标对土地集约利用水平提高贡献度不大。

4）扩展潜力有限，难以满足发展需求。2008-2012年的扩展潜力持续下降，虽然到2014年，由于政府对环境保护的意识不断提高，开发区逐渐与主城区衔接，其功能不仅仅是工业制造，而是向现代化新城区发展，一些企业已慢慢退出开发区范围，寻找更有利的发展位置，但是土地供应仍十分紧张。根据尚可供地年数测算公式Ⅰ[14]计算得到尚可供地时间约0.14 a，尚可供应工矿仓储用地时间0.17 a；根据尚可供地年数测算公式Ⅱ[14]得到尚可供地时间约0.1 a，尚可供应工矿仓储用地时间0.1 a。

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